【摘要】《行政诉讼法》第 56 条规定了起诉不停止执行制度及例外情形。起诉不停止执行与起诉停止执行本身并无必然的优劣之分，而均重在建立和健全相应的配套制度。我国现行起诉不停止执行制度在行政行为适用类型、停止执行的实体判断标准、配套程序设计等方面尚有进一步改进的必要和空间，宜通过对《行政诉讼法》第 56 条作出整体修改的方式来实现。

一、问题的提出

      对本文所探讨的行政诉讼起诉（不）停止执行制度，可以先从以下三个案例切入。

      案例一：2023 年 7 月 5 日，肖某某在某平台刷到一条时长 30 秒的视频，配文为“某某步行街在四楼上做事的一个人，掉到二楼的一个做事的人身上两人一起受伤了”。肖某某随后在该视频评论区评论“还在搞豆腐渣工程，统一招牌？”，获得 6 人点赞，并有 1 人回复负面跟评。该视频真实内容为一辆消防车在一栋在建的建筑房屋上救援的过程。7 月 7 日，某县公安局以肖某某在某平台上发布不实言论，在网络上起哄闹事为由，决定对其行政拘留五日，并实际执行。肖某某提起诉讼。本案人民法院经再审后判决撤销被诉行政处罚决定，判令某县公安局支付相应赔偿金。

      案例二：2023 年 12 月 1 日，邓某某在某网络平台发布视频，质疑某县某服装厂制作的学生校服不符合国家标准，存在甲醛等有毒物质。12 月 7 日，某县市场监管局向邓某某送达了质检报告，邓某某不认可。12 月 8 日，邓某某在某网络平台继续发布视频，阅读量达 10 万以上。同日，某县某服装厂向某县公安局报案。某县公安局于 12 月 13 日作出行政处罚决定，对邓某某以寻衅滋事行政拘留七日，当日采取拘留措施。某县政府经复议维持上述行政处罚决定。邓某某提起行政诉讼，理由之一是某县公安局应履行向其告知是否申请暂缓执行的义务；对此，某县公安局辩称提出暂缓执行申请属于自我救济，法律并未规定公安机关有告知义务。后本案人民法院终审判决撤销被诉行政复议决定，确认被诉行政处罚决定违法，判令某县公安局支付相应赔偿金。

      案例三：2023 年 1 月，某公安分局发布一则警情通报，主要内容为：1 月 11 日 4 时 40 分，该局接报警称，某商务楼门口有人被打。经查，王某某等人误以为在路边候车的陈某某对其拍照，遂要求陈某某不要拍摄，陈某某称未拍摄，双方发生争吵。后王某某等对陈某某进行殴打，致其轻微伤。警方根据《治安管理处罚法》对王某某作出行政拘留 7 日，并处罚款 500 元的处罚决定。现因王某某对上述行政处罚决定提请行政复议，公安机关依法对王某某暂缓执行行政拘留。

      上述三案本身虽无关联，但均涉及公安机关作出的行政拘留决定是否需要暂缓执行、公安机关是否有告知义务、行政相对人如何申请暂缓执行、暂缓执行如何具体实施等问题。就所涉行政拘留决定对当事人的实际影响而言，在案例一和案例二中，相关行政拘留决定均获得执行，虽法院在后续程序中依法纠错，但当事人的人身权实际遭受公权力侵害，案例二的当事人虽在诉讼程序中提出公安机关应事先询问其是否申请暂缓执行，但仍属事后救济范畴。而在案例三中，笔者虽未查询到王某某最终是否实际被拘留，但王某某在行政拘留决定作出后旋即申请行政复议，一并提出暂缓执行申请，公安机关遂依法对其暂缓执行。就此而言，王某某至少延宕了行政拘留决定的执行时间，使得自身的人身权在短期内不至被拘留决定的效力所限制。假设在后续的行政复议或者行政诉讼程序中，涉案行政拘留决定被撤销，则王某某既不会因行政拘留决定的错误执行而被公权力侵犯人身权，国家亦能免于因此附随的赔偿责任，实可谓“亡羊补牢，为时未晚”的“双赢”局面。再反观案例一和案例二，当事人虽提起行政诉讼，且人民法院亦分别作出撤销判决、确认违法判决，但当事人在被拘留期间丧失人身自由的后果实际已无可挽回，法院判决的赔偿金更多也仅具抚慰价值，最终呈现的是当事人合法权益被实际侵害、行政机关败诉、国家承担赔偿责任的“多输”后果。

      再回到上述三案背后我国的相关法律规定。《行政处罚法》第 73 条第 2 款规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出决定的机关提出暂缓执行申请。符合法律规定情形的，应当暂缓执行。”《治安管理处罚法》（2012 年修正）第107 条规定：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”上述法律对当事人在复议或诉讼程序中就行政拘留等限制人身自由的行政处罚申请暂缓执行作出专门规定，此亦为案例三中王某某获得暂缓执行的主要法律依据。

      就当事人在复议或诉讼程序中是否均可申请停止执行行政行为，相关法律亦有一般性规定。其中，《行政复议法》第 42 条规定：“行政复议期间行政行为不停止执行；但是有下列情形之一的，应当停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行；（二）行政复议机关认为需要停止执行；（三）申请人、第三人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行；（四）法律、法规、规章规定停止执行的其他情形。”《行政诉讼法》第 56 条规定：“诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的。当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。”根据上述法律规定，复议、诉讼期间不停止执行行政行为，但有例外情形的除外。就此而言，复议或诉讼期间停止执行行政行为，在法律上存在相应制度空间。另一方面，单就《行政诉讼法》第 56条的实际运行情况而言，笔者尝试在中国裁判文书网上以“行政案件”“行政一审”“《中华人民共和国行政诉讼法》第 56 条”“裁定书”为检索条件检索（检索时间：2025 年 8 月 27 日），仅检索到 29 篇裁定书（已扣除重复上网的 2 篇）。而近年来全国法院每年新收约 30 万件一审行政案件，即使考虑部分此类裁定未上网公开，两者之间亦明显不成比例，故可以认为《行政诉讼法》第 56 条关于起诉不停止执行之例外情形的规定在很大程度上沦为“睡眠条款”。与此同时，一段时间以来，违规罚没、“小过重罚”“远洋捕捞”等问题屡屡引发舆论热议，这些问题的主要原因虽然在于少数行政机关滥用职权、违法行政，但也与现行法律尤其是《行政诉讼法》第 56 条对涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的监督制约规定不够细化明确有关。实际上，“为确保法院以判决方式作成法之宣示前，因事实或法律状态之变动，致使当事人权利虽获判决确认，但已无法救济、过迟救济或仍有不公平现象，致损害法院判决威信、救济之实效以及当事人对裁判之信赖等情事，各国诉讼程序于确定判决前，率皆设有暂时的权利保护制度，以供适用。”

      党的二十届三中全会明确提出要“加强产权执法司法保护，防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷”“健全行政执法监督体制机制”“完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度”。《行政诉讼法》第 56 条关于起诉不停止执行及相关例外情形的制度规定，与人民法院有效监督行政执法，动态平衡公益维护和私益保障，更好依法保护行政相对人的人身权、财产权，防止迟延救济、无效救济等密切相关。而分析造成上述制度规定与实施效果之间“鸿沟”的可能原因，至少包括制度本身有待细化、司法能力有待提升、当事人对法律规定的知悉度不高等多个方面。对此，有必要持续深入学习领会党的二十届三中全会相关重大决策部署精神，进一步优化完善顶层设计，为更好发挥制度效用提供更加完备的法律基础。本文尝试对此提出一己之见。

二、起诉停止执行或不停止执行之争

      当事人提起行政诉讼是否原则上导致停止执行被诉行政行为，域外法律规定并不一致，我国理论界亦有争议。

（一）域外相关立法规定

      就域外法而言，在德国，《行政法院法》第 80 条第 1 款以“诉愿及撤销诉讼有延宕效力”揭示了停止执行原则。而作为对停止执行原则的限制，该条第二款又同时规定了四种例外情况。日本行政案件诉讼法则规定了起诉不停止执行原则，即处分的撤销诉讼的提起，并不妨碍处分的效力、处分的执行以及程序的进行，这是为了预防滥诉，防止行政活动的停滞，为了能够圆满实现行政目的而采取的立法政策。同时，作为不停止执行原则的例外，在提起处分的撤销诉讼的场合，为了避免因处分、处分的执行以及程序的推进所产生的重大损害并有紧急必要时，法院根据申请可以作出执行停止的决定。我国台湾地区在行政诉讼中亦采起诉不停止执行原则，即原处分或决定之执行，除“法律”另有规定外，不因提起行政诉讼而停止。行政诉讼系属中，“行政法院”认为原处分或决定之执行，将发生难于回复之损害，且有急迫情事者，得依职权或依声请裁定停止执行。但于公益有重大影响，或原告之诉在法律上显无理由者，不得为之。

（二）理论界相关争议观点

      就我国理论界而言，主张停止执行和不停止执行的观点长期并存，并各具理由。其中，主张采起诉不停止执行原则的理由，主要包括行政行为公定力、拘束力和执行力等的内在要求、行政活动连续性、稳定性与效率性的保障以及公共利益的维护等。如有学者指出：“起诉不停止执行原则也是行政行为公定力延伸至诉讼阶段的必然结果。如果起诉都导致行政行为停止执行，则行政行为的公定力将从根本上失去保障。因此，出于对行政行为效力最低限度的尊重，起诉原则上不停止执行应当是能够为社会成员所认同的。”主张采起诉停止执行原则的理由，主要包括起诉不停止执行过于强调对行政效率和公共利益的维护，强化了行政诉讼原告和被告之间地位的不平等性，无法给弱者提供足够的防御手段，在实践操作中缺乏可执行性，不适应现代行政的发展趋势等。如有学者指出，从我国的实际情况和行政诉讼的立法目的考虑，在行政诉讼法修改时概括规定行政行为停止执行，同时列举规定行政行为不停止执行的情况，将更有利于彰显我国行政诉讼对相对人权益的特殊保护和对行政行为的监督功能。

（三）对我国现行立法规定的阐释

      本文认为，起诉停止或不停止执行，在理论上当然存在可兹争论之处。但如果深入考察域外立法的相关规定，可以发现不论是停止执行还是不停止执行，均另行设计了相应的例外情形及适用程序，二者之间未必存在优劣之分，而更多是立法者基于本国实际所作出的“形成自由”。对此有学者指出，任何“原则”与“例外”的抽象规定最终都有赖于法院结合个案作出是否停止执行的裁定，可见，在起诉是否停止执行的问题上，本身就不存在一个绝对不变的原则。“法律原则的改变只是权利初始配置的改变，并不一定是法律秩序的实质性改变。两者的差别主要在于：是让原告去法院申请停止执行，还是让被告去法院申请强制执行？”

      具体到《行政诉讼法》的相关规定而言，该法第 56 条明确规定诉讼期间不停止行政行为的执行，但有四种例外情形的除外，即现行立法采起诉原则不停止执行加例外停止执行模式，此与日本及我国台湾地区类似。但实际情况却较上述法律规定更为复杂。一方面，对于具有可执行内容的行政行为而言，依法具有强制执行权的行政机关得自主执行，不具有强制执行权的行政机关需要依法申请人民法院强制执行。在第一种情形中，基于起诉不停止执行原则，行政机关在诉讼期间有权依法执行被诉行政行为。在第二种情形中，根据《行政强制法》第 53 条之规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依法申请法院强制执行。即行政机关申请法院强制执行的条件之一是当事人未在法定期限内提起行政诉讼，行政行为未进入诉讼程序。就此而言，对于需要行政机关申请法院强制执行的行政行为，在制度层面并不存在“诉讼期间”不停止执行的适用空间，因为一旦当事人依法提起行政诉讼，行政机关即不具备申请法院强制执行的条件，而行政机关自身又不具备强制执行权，故相关行政行为自然处于“停止执行”的状态（行政机关违法自行推进执行则另当别论）。故《行政诉讼法》第 56 条所规定的诉讼期间不停止执行行政行为，对于具有可执行内容的行政行为而言，实际上仅限于行政机关依法享有强制执行权的情形。另一方面，对于不具有可执行内容的行政行为而言（如自然资源权属确权、颁发或注销证照等确认类或形成类的行为），虽然不存在行政机关自主执行或申请法院执行的空间，但据此并不能排除《行政诉讼法》第 56 条的适用空间。比如，行政机关为某甲颁发了建设工程规划许可证，邻居某乙认为某甲若按此规划许可进行建设将严重影响其房屋通风、采光，遂诉请撤销许可，在诉讼期间某乙依法有权向人民法院申请“停止执行”。而对不具有可执行内容的行政行为适用“停止执行”，即涉及到对停止执行中所谓“停止”内容的理解。对此，大陆法系国家和地区存在“效力说”和“执行说”的争议。前者认为暂时法律保护涉及行政行为本身的效力（影响），随着法律救济的提起，行政行为的效力被暂时阻止。后者主张对行政行为仅是中止执行，而不是延缓效力。另有一种观点虽属“执行说”，但认为对执行的理解应包括行政行为之实现的所有消极后果，即行政行为本身仍然有效，但不得被执行，行政机关或第三人亦不可使用它，“亦即冻结处分目的之实现而言”。相比较而言，这种对“执行”作扩大解释的“执行说”，既能避免“效力说”与传统的行政行为效力理论的冲突，又可以为不具有可执行内容的行政行为适用“停止执行”提供理论空间，本文在此亦认可这一观点。另外需要强调的是，停止执行仅向将来发生效力，而不具有溯及力，对停止执行前行政机关已经具体执行的部分，行政机关不因停止执行而负担恢复义务。

      综合以上分析，我国现行立法设计了起诉原则不停止执行加例外停止执行制度，总体上属于起诉不停止执行的制度类型。我国起诉不停止执行制度适用于两类行政行为，即有可执行内容且行政机关依法具有强制执行权的行政行为，以及不具有可执行内容的行政行为。前文已述，起诉停止执行制度和起诉不停止执行制度本身并不存在当然的优劣之分，只要配套的例外情形设置科学、适用程序合理完备等，均可在维护公益和保障私益间实现动态平衡，为权利提供更加周延的保护。但无需回避的是，目前我国的起诉不停止执行制度尚存在一些有待进一步完善之处，在一定程度上导致实践中当事人申请停止执行的少、法院裁定停止执行的更少，该制度内在的动态平衡公益私益之效用发挥不足，权利保护存在漏洞。下文拟在分析问题的基础上，尝试提出针对性的改进建议。

三、我国起诉不停止执行制度之反思

      本文认为，就我国现行起诉不停止执行制度而言，至少在例外情形、实体标准和适用程序等方面尚存在进一步改进的空间。

（一）关于例外情形

      《行政诉讼法》第 56 条规定了诉讼期间法院裁定不停止执行的四种例外情形，一是被告认为需要停止执行的；二是原告或者利害关系人申请停止执行，法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；三是法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；四是法律、法规规定停止执行的。其中，被告作为被诉行政行为的作出主体，其对自己作出的各类行政行为均有权提出停止执行的意见，且被告的意见属于其依法行使行政裁量权的范畴，对此法院应予尊重，即凡被告在诉讼期间提出停止执行意见的，法院即应作出停止执行裁定，而无需审查其具体理由。实际上，上述法律规定亦不排斥行政机关自行采取法定方式停止执行的情形，只是在遇到第三人或其他利害关系人要求不停止执行等情形时，可以根据行政管理需要向法院申请停止执行。至于法律、法规规定停止执行的，无论是法院依职权发现还是原告或者利害关系人以此为由申请停止执行，无论是何种类型行政行为，一经审查属实，法院也即应裁定停止执行。就原告或者利害关系人申请停止执行，以及法院认为需要停止执行的，亦不存在关于行政行为类型的限制性规定。就此而言，上述关于例外情形的法律规定，在理论上得适用于进入诉讼程序的各类行政行为，即只要符合停止执行条件的行政行为，均得被裁定停止执行。换言之，现行法律仅规定了停止执行的适用条件，而并未明确规定特定类型行政行为得适用停止执行。对此本文认为，虽然通过规定适用条件的立法形式，在理论上能够将各类进入诉讼程序的行政行为纳入例外情形适用范围，但鉴于我国起诉不停止执行制度尤其是该制度例外情形在司法实践中实际适用十分有限，为进一步提高制度的适用频率，更好激活制度应有作用的发挥，可以考虑在《行政诉讼法》第 56 条中增加一款，对若干项停止执行的行政行为进行类型化列举。实际上，《行政处罚法》第 73 条第 2 款即明确规定当事人对限制人身自由的行政处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出决定的机关提出暂缓执行申请；《治安管理处罚法》（2025 年修订）第 126 条针对行政拘留处罚决定亦作出了类似的明确规定。就此而言，明确规定停止执行的行政行为类型在我国立法中已有先例，在《行政诉讼法》中增加此类规定有既往立法例可供参照，修法的可行性较高。

（二）关于停止执行的实体判断标准

      在探讨实体判断标准之前，有必要先行探讨起诉条件与停止执行实体判断的关系。我国当前在行政诉讼中实行立案登记制和立审分离，虽然《行政诉讼法》第 51 条第 1 款规定“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”，但实践中原告向法院起诉时，在立案登记环节法院实际上对起诉条件的审查力度较为有限，不少案件在被立案受理后，最终又因不符合起诉条件而被裁定驳回起诉。起诉条件指向诉的适法性，不符合起诉条件的诉，法院不予受理，更不得对被诉行政行为进行实体审查。针对是否停止执行的判断而言，不论采用何种判断标准，均在一定程度上涉及对被诉行政行为的实体审查，就此而言，起诉条件同样构成停止执行之实体判断的前提。故人民法院在适用《行政诉讼法》第 56 条第 1 款决定是否停止执行前，应首先对本案诉讼是否符合起诉条件进行审查判断，符合起诉条件的，方可进一步审查判断是否停止执行；明显不符合起诉条件的，即无进一步判断是否停止执行的空间，而应直接裁定不予立案或驳回起诉。

      在符合起诉条件的背景下，就我国法律规定的四种停止执行的情形而言，如前所述，对于被告认为需要停止执行的，法院即应裁定停止执行而无需审查具体理由；对于法律、法规规定停止执行的，如被诉行政行为经审查确实符合法定情形，法院亦应裁定停止执行（法律、法规相关规定本身存在适用争议的不在此处讨论范围）。即在上述两类停止执行的情形中，法院在作出裁定的过程中并无价值判断的必要，故也就不存在探讨实体判断标准的空间。而就法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情形，其实体判断标准实际已经较为明晰，即法院仅需考量行政行为的执行对公益（国家利益本质上也属公共利益的一种）的损害情况，而无需进一步判断、对比其他因素，故实际上也基本不存在进一步探讨的空间（当然，如果认为有必要增加规定法院依职权裁定停止执行的情形，亦不妨增加）。真正需要进一步探讨实体判断标准的是原告或者利害关系人申请停止执行的情形。鉴于实体判断标准属于是否停止执行的核心问题，对此有必要先行考察域外法的相关内容。

      在德国，通说认为决定是否停止执行应首先判断原告的胜诉可能性，原告显有胜诉希望，停止执行；显无胜诉希望，不停止执行。当原告胜、败诉的前景难以判断时，进入利益衡量环节，即通过权衡停止执行的利益与执行利益孰轻孰重作出相应决定。在日本，法律规定在“提起处分的撤销诉讼的场合，为了避免因处分、处分的执行以及程序的推进所产生的重大损害并有紧急必要时”，法院根据申请可以作出执行停止的决定。即停止执行的积极要件为存在“重大损害”和“紧急必要”。同时，“有可能对公共利益产生重大影响时”或者“看上去本案并无理由时”，不能停止执行，该两方面为停止执行的消极要件。我国台湾地区的规定与日本相类似，其中，有发生难于回复之损害之虞和有急迫之情事属积极要件，于公益无重大影响和本案在法律上非显无理由属消极要件。表面上看，德国与日本、我国台湾地区在实体判断标准上存在差异，但深入分析可以发现，其间的差异实际上并不明显，或者说殊途同归。首先，德国与日本、我国台湾地区均将原告胜诉可能性纳入实体判断标准，虽然日本、我国台湾地区未明确规定原告胜诉可能性的优先判断顺位，但在实操层面法院仍需通盘考量积极要件和消极要件，故往往并不影响最终的判断结论。如我国台湾地区相关裁判即曾指出，不必固守依条文表述顺序进行先后审查，而应摆脱形式要求，优先审查但书规定的“在法律上是否显无理由”，借此过滤滥诉案件，防范错判风险。其次，以我国台湾地区的规定为例，“盖是否有难急迫情事，系指时间上相当迫切，已无充裕时间等待本案判决作成，而有必要于申请时点即停止该处分之执行，以避免难以回复损害之发生。简言之，如不于申请时停止执行，将来原告纵使取得本案胜诉判决，对原告而言亦已无实益（即本案胜诉判决已无法提供原告有效的权利保护）而言。因此，有无急迫情事，通常已包含于有无难以回复之损害之判断中。”换言之，难以回复之损害和急迫情事可以认为是相同要件的不同侧面，其实质均在于对原告利益保护情况的判断，法院在审查时亦需关联考量，而难以作泾渭分明的区别判断。最后，在就原告利益保护情况作出判断后，法院还需进一步判断停止执行是否于公益无重大影响，盖即使对原告而言有发生难于回复之损害之虞和有急迫之情事，如停止执行于公益有重大影响，仍不得停止执行。此更明显属于德国通说中的利益衡量判断范畴。综上所述，日本和我国台湾地区虽从积极和消极方面规定了四个要件，但实际上可以被德国通说中的胜诉可能性和利益衡量两个板块所涵盖。

      再回到《行政诉讼法》的规定之中。在原告或者利害关系人申请停止执行时，法院经审查认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的，裁定停止执行。该条就原告或者利害关系人申请停止执行时的实体判断标准，在积极要件方面规定了执行是否会给原告或者利害关系人造成难以弥补的损失，在消极要件方面规定了停止执行是否会损害国家利益、社会公共利益。考虑到在判断“难以弥补的损失”时，可以通过法律解释的途径将是否存在急迫情事纳入其中，故与德国、日本、我国台湾地区相比，《行政诉讼法》第 56 条第 1 款第（二）项之规定在实体判断标准方面尚欠缺对原告胜诉可能性的规定，而增加规定原告胜诉可能性这一判断标准，至少具有以下两方面益处：一方面，在我国行政诉讼制度设计中，因原告胜诉与否与被诉行政行为的合法性直接关联，判断原告的胜诉可能性，实际就是对被诉行政行为的合法性作出预估。故增加对原告胜诉可能性的考量，可以实现以合法性审查标准勾连诉讼程序中前期的停止执行判断和后期的最终裁判结果，有助于减少瑕疵裁判的风险。另一方面，增加对原告胜诉可能性的考量后，对于原告明显具有胜诉可能的，法院得据此直接裁定停止执行，而无需再作利益衡量的判断，有助于降低判断难度、提高办案效率，为原告或利害关系人提供更为高效的司法保护。是故，有必要在未来修法时对此作出明确规定。

（三）关于停止执行的相关程序

      在程序保障方面，本文认为至少以下两个方面亟待予以完善：

      第一，关于期限问题。这一问题具体包括三个方面，即当事人提出停止执行申请的期限、法院作出裁定的期限和当事人不服裁定申请复议后法院作出复议决定的期限。目前《行政诉讼法》第五十六条及相关司法解释对上述三类期限均未作出明确规定。其一，就当事人申请的期限而言，因法律规定“诉讼期间，不停止行政行为的执行”，而“诉讼期间”则包括从法院立案至生效裁判作出的整个期间，故是否可以据此理解为当事人在整个诉讼期间得随时提出停止执行申请？对此本文认为不宜作这种理解。因当事人尤其是原告或利害关系人对被诉行政行为执行的后果最为清楚（如房屋被拆除、土地被清表、经营资格丧失等），故对其及时行使权利提出合理期限要求具备正当性。同时，考虑到行政机关在诉讼期间的任何节点均可能启动执行程序等因素，因此在确定原告或利害关系人提出申请的一般期限要求外，亦应允许其在具备正当理由时超期提出申请。其二，就法院作出裁定的期限而言，由于诉讼停止执行旨在于行政案件审理过程中为当事人提供临时性权利保护，其时效性要求比一般行政诉讼要高，且为防止行政机关利用原告或利害关系人提出申请、法院审查申请的间隙实施突击执行，造成既成事实的可能，因此对法院自受理申请到作出裁定的期限设计应较为短暂。此虽对法院的审查效率提出较高要求，但于切实发挥制度效用而言实属必要。其三，就法院作出复议决定的期限而言，考虑到原告或利害关系人的申请已经过一次司法审查程序，复议作为救济程序在紧迫性上有所降低，故在期限设计上宜较裁定期限有所放宽。

      第二，关于救济程序问题。《行政诉讼法》第 56 条第 2 款规定，当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。本款是 2014 年修法时新增的条款，赋予了当事人对是否停止执行裁定的复议救济权。就复议申请的受理法院，上述法律未作明确规定，目前司法实践中以作出裁定的原法院为管辖法院。根据本款规定，当事人既可以对不停止执行裁定申请复议，请求法院改行作出停止执行裁定；也有权以此前作出停止执行裁定的情势已变更等为由，请求法院撤销停止执行裁定。而法院若自行发现不停止执行裁定确有错误的，如符合《行政诉讼法》第 56 条第 1 款第（三）项之规定，尚可另行依职权作出停止执行裁定。但如果法院自行发现停止执行裁定需撤销，是否得依职权主动撤销，特别是在生效判决最终驳回原告诉讼请求或仅判决确认违法而保留效力时（此种情况明显属于此前作出停止执行裁定的情势已变更的情形），法院是否需另行作出裁定以撤销原停止执行裁定，现行法律未作明确规定。对此，我国台湾地区规定停止执行之原因消灭，或有其他情事变更之情形，“行政法院”得依职权或依申请撤销停止执行之裁定。上述规定中关于法院依职权撤销停止执行裁定的内容值得借鉴。

四、我国起诉不停止执行制度之完善

      在前文梳理我国起诉不停止执行制度中若干有待完善之处的基础上，下文相应提出针对性改进建议。

（一）增加列举停止执行的若干行政行为类型

      前文已提出，可以考虑在《行政诉讼法》第 56 条中增加一款，对若干项停止执行的行政行为进行类型化列举，通过列举规定促进提升当事人对制度的认知程度和水平，更多更好提出申请，激发制度应有效用。鉴于第 56 条第 1 款关于例外情形适用的规定本身并不存在对行政行为类型的限制，故此处增加列举的行政行为类型，宜为实践中常见多发且对当事人人身权、财产权等具有较大影响的行政行为。

      结合贯彻落实党的二十届三中全会关于“完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度”等重大决策部署，以及《民营经济促进法》的相关规定，参考《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》（法发 〔2020〕44 号）中对行政案由的列举，建议增加列举以下几类行政行为：限制人身自由类；吊销许可证件、责令关闭、责令停产停业、责令限期拆除类；查封、扣押、冻结类；退学决定类等。

      在立法技术上，由于《行政诉讼法》第 56 条第 1 款是对例外情形的规定，而不涉及行政行为类型，故如果在该款中直接增加列举特定行政行为类型，便会造成同一条款内立法标准不统一的问题。对此，本文建议可以采取规定行政机关对特定类型行政行为负有告知停止执行申请权的释明义务的修法方式。

（二）完善原告或者利害关系人申请停止执行时的判断标准

      前文已述，《行政诉讼法》第 56 条第 1 款第（二）项之规定在实体判断标准方面尚欠缺对原告胜诉可能性的规定。而鉴于原告胜诉可能性与被诉行政行为合法性的密切关联，故对原告胜诉可能性的考量，可以依托对被诉行政行为合法性的预估来展开。因原告或利害关系人提出停止执行申请后，法院需要在较短的期限内，依据现有证据材料作出判断，故在判断标准上不宜过于严苛，否则将难以落地。对此，现行制度体系中对行政非诉执行案件所适用的行政行为“重大且明显”违法标准，不失为可兹借鉴的标准。一方面，该标准在行政非诉执行案件中长期适用，法官较为熟悉，移植到停止执行制度中可实现“即插即用”，制度完善的成本较低。另一方面，对原告或利害关系人申请停止执行和行政机关申请非诉执行适用同一标准，也有利于平衡双方地位，更好实现公平。

      具体而言，原告或利害关系人提出停止执行申请的，需向法院提交初步证据证明其申请符合法定要件，法院对证据进行审查后，发现被诉行政行为存在重大且明显违法情形的，即应当作出停止执行的裁定；如不存在上述情形，则应继续判断是否存在“行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益”等情形。另一方面，如原告或利害关系人未申请停止执行，但法院自行发现被诉行政行为存在重大且明显违法情形的，亦有必要依职权作出停止执行裁定，盖执行一个存在重大且明显违法情形的行政行为，应当认为是不符合国家利益、社会公共利益的。

（三）完善相关程序设计

      第一，对当事人提出申请的期限，建议限定在一审法庭辩论终结前，但有正当理由的除外。盖法庭辩论终结后，法院一般即应依法作出裁判，此时法院可通过直接针对案件本身作出实体判决的方式来实现对原告或利害关系人合法权益的保护，再行作出停止执行裁定的必要性已不强。另一方面，当事人存在正当理由的，则应允许其在一审法庭辩论终结后提出申请。比如，一审法院作出撤销判决后，行政机关提起上诉，并在二审期间拟实施执行，因此时一审判决尚未生效，本案也仍处“诉讼期间”，故行政机关实施执行本身并不违法。而一旦被诉行政行为被执行到位，二审即使判决驳回上诉，对原告而言亦无异于“一纸空文”，在类似此类情形中即应允许原告超期提出停止执行申请。第二，对法院作出裁定的期限，可以参考《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第 76 条第 3 款“人民法院接受申请后，对情况紧急的，必须在四十八小时内作出裁定；裁定采取保全措施的，应当立即开始执行”的规定，明确规定对于当事人提出停止执行申请的，人民法院应当在接受申请后的四十八小时内作出裁定；裁定停止执行的，行政行为应当立即停止执行。第三，对法院作出复议决定的期限，前文已述，因复议作为救济程序在紧迫性上有所降低，故在期限设计上宜较裁定期限有所放宽，本文建议可规定法院应在接受复议申请之日起 15 日内作出复议决定。第四，就法院依职权对已经生效的停止执行裁定进行审查处理的问题，本文建议在现行《行政诉讼法》第 56 条第 2 款中增加规定，人民法院发现停止执行的原因消灭的，裁定撤销停止执行裁定。

      综合以上情况，建议将《行政诉讼法》第 56 条整体修改如下：

      诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行： 

     （一）被告认为需要停止执行的；

     （二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为存在重大且明显违法情形的，或者该行政行为的执行会造成难以弥补的损失且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；

     （三）人民法院认为该行政行为存在重大且明显违法情形的，或者该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

     （四）法律、法规规定停止执行的。

      行政机关在作出限制人身自由、吊销许可证件、责令关闭、责令停产停业、责令限期拆除、查封、扣押、冻结以及退学决定等行政行为时，应当告知当事人在提起行政诉讼时有权一并申请停止执行被诉行政行为。

      当事人申请停止执行的，应当在一审法庭辩论终结前提出，但有正当理由的除外。人民法院应当在接受申请后的四十八小时内作出裁定；裁定停止执行的，行政行为应当立即停止执行。

      当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次，人民法院应当自接受复议申请之日起十五日内作出决定。人民法院发现停止执行的原因消灭的，裁定撤销停止执行裁定。