法谚云:“法律不保护权利上的睡眠者。”所以，过于迟延地请求法律救济将不受到法律的保护。但在有些情况下，过早地请求法律救济，同样不被法律所允许。就行政诉讼来说，通常都是针对一个行政处理提起诉讼，这就存在一个起诉时机问题。按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟，才能允许进行司法审查。

这是我在王守保案裁定的开头所说的一段话。这段话其实也说清了所谓“时间的维度”考虑的是什么样的问题。你们也会注意到，这段话里提到了“成熟原则”。所谓的“成熟”，常常被用来形容适于采摘的果子。事实上，这个原则真的有可能正来自于此。拉伯雷小说《巨人传》中的布赖德尔古斯法官说:“自然界告诫我们，应当在果子成熟时，而不能在此之前采摘、收获、享用它。”他认为诉讼也是如此，“我想等到......诉讼或程序随着时间的推移终于成熟了的时候再给予明确的判决。”伯纳德·施瓦茨在《行政法》 一书中转述了这段话，他补充说:“强调时机的成熟性也是当今行政法的特点。”

施瓦茨的《行政法》我很早就买了，是在西单附近的群众出版社门市部，这个书店给我的印象很深，这本书中的这段话给我的印象也很深，所以在处理王守保这个案子时，我自然就想到了它。在这个案子中，王守保就是在果子还没成熟的时候，就心急火燎地要去采摘它。他是在 2013 年 10 月 28 日，向宣城市城管局电话举报，要求该局履行查处违法建设的法定职责。还没有等到法定的 60 日期限届满，他就于 2013 年 11 月 8 日向宣城市政府申请行政复议，声称宣城市城管局不履行查处职责。宣城市政府驳回了他的复议申请，起诉后，原审法院判决驳回了他的诉讼请求。针对王守保的再审申请，我们在裁定里这样说:

行政机关履行法定职责通常需要一个过程，因此有些法律、 法规对行政机关履行职责的期限作出了专门规定。法律、法规对行政机关履行职责的期限未作专门规定的，《行政诉讼法》 第四十七条则统一设置了两个月的期限。如果行政机关超过法定期限未履行职责，公民、法人或者其他组织即可以提起诉讼; 反之，如果法定履行职责的期限未届满就提起诉讼，就属于起诉时机不成熟，人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。当然，如果行政机关在履行职责期限之内就作出拒绝决定，则不受履行职责期限的限制，公民、法人或者其他组织可以即时针对拒绝决 定提起诉讼。

针对行政机关不履行法定职责申请行政复议，也是如此。按照《行政复议法实施条例》第十六条第一款的规定，公民、法人 或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算:有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算;没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满六十日起计算。

在回答王守保的再审理由时，裁定还论及“紧急情况”应当如何理解。王守保的观点是这样的:“根据《行政复议法实施条例》 第十六条的规定，并不是所有情况都适用六十天的期限规定，其反映的违法建设情况紧急，举报当天上午，施工队强行施工，如不及时处理，会导致违法施工一直持续，对申请人的权益造成持续伤害，故宣城市政府驳回复议决定错误。”对此裁定这样认为:

《行政复议法实施条例》第十六条第二款确实规定:“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”但本款规定的“紧急情况”，通常强调的是时间紧迫、事项重大，而且错过了这个时间就不可逆转或者损失不可弥补的情形。例如，考试的紧迫性、人身救助需要、参加有时间限制的活动等。本案中，宣城市城管局接到再审申请人举报后，已经进行了现场勘查、对相关人员调查询问、并作出了停工通知。即使施工队罔顾停工通知强行施工甚至造成财产受损，也可以通过赔偿等途径获得相应弥补，尚难达到情况紧急不可逆转的情形。故对再审申请人的上述主张，本院不予支持。

在行政诉讼中，起诉期限问题主要出现在针对一个行政行为提起的撤销之诉中，有时，也会出现在请求确认一个行政行为违法的起诉中，因为这类起诉虽然号称“确认”，但却不是典型的确认之诉，实际上只是撤销之诉的变种。例如在陈永利案中，陈永利请求人民法院确认五河县政府征收其土地的行为违法，就是针对行政机关单方作出的一个征收土地行为提起的诉讼。根据原审法院查明的事实，陈永利于2012 年 9 月底便已知道被诉土地征收行为的内容，其于2015 年 7 月 21 日才提起本案诉讼，原审法院认为，其显然已经超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第四十一条第一款规定的二年起诉期限。在驳回再审申请的裁定中，我们对为什么设置起诉期限制度进行了详细的讲解:

根据《行政诉讼法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，行政诉讼实行的是起诉期限制度。所谓起诉期限，是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制。它是比照民法上的除斥期间和诉讼上的上诉期间进行设计和变造，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。设置起诉期限制度的目的和功能，在于维护行政行为的效力，以确保行政法律关系的尽早安定。而民法通则对于诉讼时效的规定有所不同。超过诉讼时效期间，当事人自愿履行的，不受诉讼时效限制。而且，诉讼时效期间为可变期间。虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，但这是基于行政协议的履行之诉与民法上的合同履行之诉有诸多相同点而做出的特别规定，起诉行政机关作出的单方行政行为，仍然要适用行政诉讼的起诉期限的规定。

一个好的当事人，总是会不失时机地提出一些颇有理论意义的问题。例如陈永利就提出了“放弃时效抗辩权利”问题，他认为，五河县政府并未以超过诉讼时效为由进行抗辩，应当视为放弃时效抗辩权利，故二审法院不得以超过诉讼时效为由裁定驳回上诉，维持原驳回起诉裁定。针对这一观点，我们是这样回应的:

固然，民法上的时效不是权利消灭的原因，它只给予义务人一个抗辩权。如果义务人不作为，即不行使他的抗辩权，则请求权可以通过司法程序得到执行。在民事诉讼中，当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院也不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。但在行政诉讼中，通常并不适用时 效制度，而是适用起诉期限，已如前述。而按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，是否遵守起诉期限属于起诉条件的一种，对于起诉条件的审查，人民法院应当依职权进行，不用等待当事人的申请，也不用基于当事人的抗辩。对于“超过法定起诉期限且无正当理由的”，人民法院可以径行裁定驳回起诉。

《行政诉讼法》还规定了“最长诉讼保护期限”。在马中现案中， 我们就对此进行了解说。裁定是这样说的:

《行政诉讼法》第四十六条用两款分别规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除 外。”“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”修改前的《行政诉讼法》规定的起诉期限只有三个月，当事人很容易因超过起诉期限而失去请求法院救济的权利，所以本条第一款将起诉期限延长为“自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月”。但是，行政行为在很多情况下只是送达直接相对人，其他因该行政行为受到不利影响的人未必能够及时得知，如果因为利害关系人无法“知道或者应当知道”行政行为而不能开始计算起诉期限，将会造成行政行为的效力随时都可以争议，行政法律关系无限期地处于不稳定状态。 为了实现行政法律关系的尽早安定，修改后的《行政诉讼法》 通过本条第二款增加了最长诉讼保护期限的规定，其含义是指，自行政行为作出之日起，经过一定的期间就不得提起撤销诉讼。 这一期间属于客观期间，不论当事人是否知道或者应当知道行政行为的存在。本案中，再审申请人主张，“其直至 2015 年 12 月才最终取得汝州市政府为史二杆办证的档案材料，之后才能诉至法院，所以诉讼时效应当从 2015 年 12 月起算”，这种认识是没有完整理解《行政诉讼法》第四十六条两个条款的内在联系。 按照本条规定，即使再审申请人确实是在知道或者应当知道行政行为之后的六个月内提起诉讼，但也因超过了二十年的最长诉讼 保护期限，从而丧失了寻求司法救济的权利。

马中现在再审申请书中还主张:“《行政诉讼法》虽然没有关于诉讼时效中止、中断的规定，但人民法院审理行政案件可以参照《民 事诉讼法》的有关规定”。这种认识具有一定的代表性，有必要予以澄清，所以我们接着对这个观点进行了辨析:

《行政诉讼法》第一百零一条确实规定:“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案 件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中 华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”这是因为，行政诉讼与民事诉讼有许多共同点，民事诉讼的许多程序对行政诉讼是适用的。但是，作为解决行政争议的行政诉讼毕竟有其特有性质，《民事诉讼法》的一些规定并不能适用于行政诉讼。具体来讲，行政诉讼对于《民事诉讼法》的适用，应当排除两种情形:一是 《行政诉讼法》已有规定的;二是《行政诉讼法》虽然没有规定， 但《民事诉讼法》的规定与行政诉讼性质有所抵触的。事实上，《行政诉讼法》规定的最长诉讼保护期限，正是参照《民法通则》 规定的二十年最长诉讼时效而设计，但基于行政法律关系的特殊性，有意排除了《民法通则》第一百三十七条关于“有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间”的适用。因此，在撤销之诉中，不存在适用民事诉讼最长诉讼时效的空间，也不存在诉讼时效中止、中断、延长的可能。

田先启案，涉及的则是行政协议之诉的起诉期限。本案的争议焦点是，田先启请求撤销其与江夏区政府签订的《征补协议》并与其重新签订协议。一审法院认为，田先启与江夏区政府于 2011 年 7 月签订的《征补协议》，于 2015 年 4 月才提起本案诉讼，超过了民 事法律规定的除斥期间，因此驳回其诉讼请求。二审法院驳回上诉，维持原判。田先启申请再审时称:“再审申请人是请求撤销《征补协议》而不是请求行政机关依法履行或按照约定履行协议，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第十二条未规定提起撤销诉讼要参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。且被诉协议是不平等主体之间签订的，不应参照合同法的规定。”我们在裁定中是这样回应的:

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条对于行政协议之诉的诉讼时效和起诉期限进行了“两分法”处理，一是，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”;二是，“对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。这是基于行政协议既有双方性、又有单方性，行政协议之诉既有关系之诉的新特点，又有行为之诉的旧传统，而作出的区别处理。行政协议虽然仍属于一种行政活动方式，但它却借用了民法合同的方式，行政机关与协议许多人之间虽然本质上不属于平等的民事主体，但却是以平等协商的方式订立并履行协议，正是基于这种平等性和双方性，当因为行政协议的订立和履行产生争议，可以适用不违反行政法和《行政诉讼法》 强制性规定的民事法律规范。但行政协议终究不是民事合同，行政机关因公共利益需要或者其他法定理由，可以单方变更、解除协议，这种行政优益权的行使，与传统的单方行政行为并无不同， 因此针对行政机关单方变更、解除协议的行为提起诉讼的，仍然适用《行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。据此，一审和二审法院认定再审申请人提起的合同撤销之诉应参照《合同法》的相关规定予以审查，符合上述法律及司法解释的规定精神。

以往，我们并没有更多地意识到起诉期限与诉讼类型的关系，这无疑是不精细的。在赵英军案中我们首次提出:“不同的诉讼类型决定了起诉期限会有所不同，也决定了起诉期限的起算点会有所不同。”来看看裁定具体是怎么说的:

二审法院认为，“2011 年赵英军等人在《307 复线娘子关建筑拆迁明细表》和《307 复线娘子关征地明细表》上签字确认，并于 2011 年领取了全部补偿款，说明赵英军等人在 2011 年就应当知道被诉补偿标准，其针对 2011 年的补偿标准于 2015 年 4 月 21 日提起行政诉讼，超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的 2 年起诉期限，对赵英军等人的起诉应当驳回。”这一认定显然是建立在认为本案属于撤销之诉，请求撤销的对象是“2011 年的补偿标准”的基础之上的。但二审法院显然忽略了赵英军等人的核心诉求是请求判令被告履行法定职责，即判令行政机关以新的标准重新进行补偿。就此事项，赵英军等人曾于 2014 年 8 月 19 日以平定县政府为被申请人向阳泉市政府申请行政复议。 根据《行政诉讼法》第四十五条的规定，经过复议的案件，起诉期限以收到复议决定书之日起算，起诉期限为十五日。在本案，赵英军等人于 2015 年 4 月 7 日收到复议决定书，并于 2015 年 4 月 21 日提起本案诉讼，并未超过起诉期限。

至于二审法院认为“赵英军等人超过了行政复议申请期限，阳泉市政府在不符合受理条件的情况下作出复议决定，程序违法”，显然也是将赵英军等人的行政复议申请理解为单纯请求撤销 2011 年的补偿标准。根据《行政复议法》第六条的规定，公 民、法人或者其他组织申请行政复议，不仅可以申请撤销一个具 体行政行为，也可以申请行政机关履行法定职责。申请撤销一个具体行政行为，申请期限应当依照《行政复议法》第九条的规 定，自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请; 要求行政机关履行法定职责的申请期限，通常应以行政机关拒绝履行的决定的作出时间起算，行政机关不予答复的则应当以行政机关“未履行”法定职责的具体情况，例如行政复议申请人知道要求行政机关履行法定职责的请求权基础的时间确定。在本案，赵英军等人的复议申请，系要求行政机关履行法定职责，即“依照 2014 年 7 月 7 日公布的平定县政府征收土地公告(2014 年第 38 号)和平定县国土资源局征地补偿安置方案公告(2014 年第 38 号)的土地补偿安置标准旱地每亩 29376 元依法对我们 28 户 的承包地合理补偿”。即使从作为其请求权基础的前述公告的公告之日(2014 年 7 月 7 日)起算，到其于 2014 年 8 月 19 日提出行政复议申请，也并未超过六十日。

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