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最高法院判例：历史成因无证房屋不得径行认定为违建并不予赔偿——伍某诉沙区城管局、和田街管委会行政强制及行政赔偿案
【裁判要旨】
1. 强拆案件中适格被告的认定规则
未制作强制拆除决定书且实施主体不明时，人民法院应当依据初步证据，将实际到场参与、并负有相应规划管理或城市管理职责的行政机关列为被告。若该行政机关否认实施强拆，则须承担举证责任，提供证据证实实际拆除主体；未能举证的，应认定其为被诉强制拆除行为的实施主体。
2. 违法建筑认定应严格遵循“法不溯及既往”原则
建筑物是否属于违法建设，应当依据建设行为发生时施行的法律、法规予以认定（《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第三条第三款），不得径行以嗣后施行的《城乡规划法》评价早年建房行为。行政机关在实施拆违前，必须查清房屋建成时间、是否曾申报或补办手续等关键事实；未经必要调查即予强拆，构成违法。

3. 历史成因无证房屋不得径行认定为违建并不予赔偿
对确因建成年代较早、规划管理不健全等历史原因而未取得规划许可或权属登记的房屋，人民法院应当结合其形成年代、背景、是否经有关部门认可或补办申请等因素综合判断，在保障无过错方利益的前提下，秉持“尊重历史、公平公正、包容审慎”的原则妥善处置。认定时还应结合房屋是否严重影响规划实施等客观情况，区分处理；若当事人已积极补办手续，不宜再以“无证”为由认定违建。行政机关未经充分调查、未履行法定程序即强拆，且人民法院未查清建设历史、行政管理状况、实际使用情况等关键事实，即径行以未提交权属证明为由驳回赔偿请求的，属于认定基本事实不清、证据不足，适用法律错误，应予纠正。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2025）最高法行再399号
抗诉机关：中华人民共和国最高人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人、再审申请人）：伍某，女，1951年3月26日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。
委托诉讼代理人：席淑媛，新疆瑞盟律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人、再审被申请人）：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理局（乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理行政执法局）。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区克拉玛依西路652号。
法定代表人：徐通，局长。
出庭应诉负责人：马某，副局长。
委托诉讼代理人：殷旭东，新疆鼎信旭业律师事务所律师。
委托诉讼代理人：杜玲，新疆鼎信旭业律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人、再审被申请人）：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区和田街片区管理委员会（现乌鲁木齐市沙依巴克区和田街街道办事处）。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区黄河路48号。
法定代表人：法如克·再尼丁，主任。
委托诉讼代理人：董某，男，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区和田街街道办事处河滩南路西社区书记。
委托诉讼代理人：李雪莲，新疆源峰律师事务所律师。
申诉人伍某因诉被申诉人新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理局（乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理行政执法局，以下简称沙区城管局）、新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区和田街片区管理委员会（现乌鲁木齐市沙依巴克区和田街街道办事处，以下简称和田街管委会）行政强制及行政赔偿一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2020）新01行终26号行政判决，向检察机关申诉，新疆维吾尔自治区人民检察院提出抗诉。新疆维吾尔自治区高级人民法院于2024年1月15日作出（2023）新行再20号行政判决，新疆维吾尔自治区人民检察院提请最高人民检察院抗诉。最高人民检察院作出高检行再监（2024）2号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2025）最高法行抗5号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，上世纪六十年代末，伍某在位于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市的土地上自建房屋。1994年8月30日伍某向乌鲁木齐市土地管理局、乌鲁木齐市房产管理局（以下简称市土地局、房产局）提交了经某公司居民管理委员会、乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府和田街街道办事处盖章的“申请土地房产证报告”，但至今未办理规划、土地和房屋权属的相关手续。2018年9月7日，沙区城管局作出行政执法整改通知书，并送达伍某。2018年9月28日，伍某的自建房屋被强制拆除。伍某起诉至新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院，请求：1.确认沙区城管局、和田街管委会强制拆除房屋的行政行为违法；2.依法判令予以行政赔偿。
一审法院认为，涉案房屋被拆除时，和田街管委会有工作人员在现场。沙区城管局是乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府实施城市管理行政综合执法的行政机关，依法查处发生在本辖区范围内的规划违法行为是其法定职责。和田街管委会、沙区城管局是本案适格被告。沙区城管局、和田街管委会在强制拆除涉案房屋的过程中，未向伍某发出被认定为违法建筑的书面通知，未下达限期拆除违法建筑的公告，未告知法律救济的途径、保障伍某陈述和申辩的权利，违反法定程序。伍某主张的被强制拆除的涉案房屋，未向法庭举证证明其权属的合法性，就涉案房屋提出赔偿的请求，没有事实和法律依据。据此，一审法院于2019年12月27日作出（2019）新0105行初126号行政判决，确认沙区城管局、和田街管委会强制拆除伍某位于乌鲁木齐市沙依巴克区房屋的行政行为违法，驳回伍某要求沙区城管局、和田街管委会赔偿1797600元的诉讼请求。伍某不服，提起上诉及申诉。新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院作出二审判决，驳回上诉、维持原判。新疆维吾尔自治区高级人民法院作出再审判决，维持二审判决。
最高人民检察院抗诉认为，原审判决认为伍某无证据证实涉案房屋为合法建筑，主张沙区城管局、和田街管委会赔偿缺乏法律依据，属于适用法律错误。原审判决将涉案历史遗留房屋推定为违法建筑，违反法不溯及既往的原则和《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》的相关规定，对举证责任分配不当，伍某有理由相信其合法拥有涉案房屋。故提出抗诉，请依法再审。
伍某称，在案证据不能证明涉案房屋为违法建筑，该房屋建于上世纪六十年代，当时经过了政府相关部门的认可和支持，且其在积极完善权属证书，最终因政府相关部门的职能缺位造成无证的局面。涉案房屋系其合法财产，沙区城管局、和田街管委会违法强拆，应当依法予以赔偿。因沙区城管局、和田街管委会的原因导致其无法举证或难以举证，不应由其承担举证责任。本案生效判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法予以纠正。
沙区城管局辩称，其未实施对违法建筑的拆除行为，不是适格被告，伍某没有提供其建筑物系合法建筑的证据，请求驳回申诉请求。
和田街管委会辩称，其没有实施拆除行为，不是适格被告，涉案房屋未取得合法建设审批手续，系违法建筑，请求维持原审判决。
本院再审认为，根据各方当事人诉辩意见，结合原审审理情况，本案主要涉及以下三个方面的问题：
（一）关于被申诉人沙区城管局、和田街管委会是否为本案适格被告。根据《最高人民法院关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》，公民、法人或者其他组织对强制拆除其建筑物或者其他设施不服提起诉讼的，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的行政机关为被告；未收到强制拆除决定书，实施强制拆除行为的主体不明确的，可以以现有证据初步证明实施强制拆除行为的行政机关为被告。上述批复明确正确确定行政诉讼案件被告是原告和人民法院共同的责任，对于未收到强制拆除决定书，实施强制拆除行为的主体不明确的，人民法院可以现有证据初步证明实施强制拆除行为的行政机关为被告。本案中，沙区城管局作为行政综合执法机关，依照《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》的规定负责查处本辖区内未取得建设工程规划许可证进行建设的行为。根据原审法院查明的事实，沙区城管局在执法检查中认为，双星轮胎及加工网套二处自建房有私搭乱建的违法情形，于2018年9月7日送达行政执法整改通知书，责令限期恢复原状或拆除。三周后涉案房屋即被强制拆除。至于和田街管委会亦具有负责本辖区内城市管理工作的法定职责，其自认对被诉拆除行为有过前期摸排和维持现场秩序等工作，申诉人伍某能够指认其工作人员参与了现场拆除。现沙区城管局、和田街管委会虽然否认实施了强制拆除，但既未提供充分证据证明其主张，亦未能证实实施拆除的其他行政机关，原审法院综合在案证据认定两机关为本案适格被告，并无不当。
（二）关于被诉强制拆除房屋行为的合法性认定。原审判决虽然确认沙区城管局、和田街管委会实施的被诉拆除行为程序违法，但同时认定被拆除房屋确非合法建筑。伍某自述位于乌鲁木齐市的涉案房屋建于上世纪六十年代，并向原审法院提供了某公司出具的证明、申请土地房产证报告、民事判决书等证据。上述证据显示，某公司于1989年2月向市规划局、建管科出具证明，载明“我公司职工家属伍某同志家庭人口众多，……本人原在XX路，年时很早前就有简易房地，现特申请正式用地画线要求办理，资金现已自筹齐备，敬希规划局将XX路一带附近版图给予复制三份”，有关单位在该证明上注明同意临时占地；1994年8月，伍某向市土地局、房产局提交“申请土地房产证报告”，请求为“XX路X号”房屋办理土地证、房产证，该申请上有某公司居民管理委员会、乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府和田街街道办事处盖章；乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院（1994）沙民初字第177号民事判决查明，伍某所使用的房屋位于乌鲁木齐市，属乌河管理站管辖和1985年以前遗留的住房，并且经过乌河管理站同意可以继续使用。伍某已经向原审法院提供证据拟证明其于上世纪八十年代或更早即建设涉案房屋，其使用房屋获得有关单位认可并提出补办手续。沙区城管局、和田街管委会在原审庭审过程中虽然主张该房屋实际建于上世纪九十年代，但作为对房屋所在地建设活动负有相关管理职能的行政机关，其并未向法院提供相应证据，在涉案行政执法整改通知书中亦未涉及房屋建设时间等基本事实，故被诉强制拆除行为存在主要证据不足问题。
沙区城管局对伍某作出的行政执法整改通知书认定，XX路XX号存在私搭乱建现象，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条关于建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证的规定。然而，《城乡规划法》自2008年1月1日起施行，按照法律一般不溯及既往的原则，沙区城管局对此前发生的行为适用《城乡规划法》的规定作出处理，构成适用法律不当。为了合理地、科学地制定和实施城市规划，国务院于1984年1月5日发布《城市规划条例》，确定城市规划区内的各项建设活动，由城市规划主管部门实施统一的规划管理，在城市规划区内进行建设，必须服从城市规划和规划管理。根据《城市规划条例》第四十四条、第四十五条、第五十条的规定，在城市规划地区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请，获得建设许可证的组织和个人，必须按照建设许可证规定的内容进行建设活动；对违反该条例规定进行建设的，城市规划主管部门可以给予行政处罚。随着《中华人民共和国城市规划法》《城乡规划法》等法律、法规的制定和完善，我国城乡规划管理工作进一步规范和加强。而针对《城市规划条例》颁发后，各地房屋所有权登记发证工作中，普遍反映涉及许多历史遗留的违章建筑问题，原城乡建设环境保护部于1988年2月12日制定的《关于房屋所有权登记发证工作中对违章建筑处理的原则意见》（〔88〕城房字第**）中提出，考虑到各地制定审批城市规划有先有后，各市、县可根据实际情况合情合理地确定处理违章建筑的时间界限，各地在处理违章建筑时，对时限以前的可适当放宽，时限以后的应从严处理。2015年6月1日起施行的《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第三条第三款规定，该条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。综上，沙区城管局、和田街管委会实施涉案强制拆除前并未经过必要的调查处理工作，存在认定事实不清、适用法律错误的问题，原审法院仅以违反法定程序为由确认违法，确有不当，本院予以指正。
（三）关于被诉强制拆除行为是否造成伍某合法权益受损。原审判决系以无证据证实涉案房屋为合法建筑为由驳回伍某的赔偿请求。如前所述，我国城乡规划管理经历了不断发展完善的过程，国家有关部门多次出台相关政策，要求加快解决、妥善化解不动产登记历史遗留问题。对确因建成时间较早等原因未曾取得建设工程规划许可证件的建筑，人民法院应当充分考虑其形成年代、原因等因素，在保障无过错方利益的前提下，支持有关部门按照依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎的原则，妥善处置历史遗留问题。1990年4月施行的《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，对未取得建设工程规划许可证进行建设的行为进行查处时，应当视其是否严重影响城市规划区别处理，对于影响城市规划但尚可采取改正措施的，由行政主管部门责令限期改正并处罚款。这一处理原则在《城乡规划法》制定及修改过程中亦有所体现。现行有效的《城乡规划法》（2019年修正）第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。参考上述规定精神，对于因历史原因导致未依法办理相关手续、未依法登记的房屋进行认定时，亦可结合对规划实施的影响等因素，区分实际情况和具体情形作出处理，对已经按照城乡规划法律法规的规定补办了相关手续的，不再作为违法建筑。本案中，伍某主张曾向有关部门申请补办相关手续。然而根据在案证据，当地政府部门并未在充分考虑涉案房屋是否经过一定的申报审批程序，是否严重影响城市规划的基础上，按照法律法规和政策要求，作出补办手续、缴纳罚款或者其他处理，从而导致涉案房屋登记问题长期悬而未决。伍某自述一直在该房屋从事经营活动直到2018年被实施拆除，沙区城管局、和田街管委会未经充分调查及履行法定程序即实施拆除，对其生产生活造成影响，其财产受到的损害应当依法给予赔偿。原审法院未经查清涉案房屋建设情况、行政管理状况、实际使用状况等问题，进而在判断因果关系、分清责任的基础上作出判决，迳行以其未提交土地房屋权属证明为由驳回赔偿请求，存在认定基本事实不清、证据不足以及适用法律错误的问题，依法应予纠正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款规定，裁定如下：
一、撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院（2023）新行再20号行政判决；
二、撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2020）新01行终26号行政判决；
三、撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2019）新0105行初126号行政判决；
四、本案发回新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院重审。
审 判 长 耿宝建
审 判 员 王晓滨
审 判 员 孙聂娟
二〇二六年二月二十五日
法官助理 王琪璟
书 记 员 卫倩男
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