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试析我国刑事法律援助制度 ——基于国内外文献研究比较 谭宇星 摘要：刑事法律援助是法律援助的核心，不仅对促进法治建设、完善社会保障体系这种总纲性目标的实现具有重大意义，而且对保障人权、实现司法公正的具体落实发挥极其重要的作用。我国刑事法律援助制度虽已取得了一定的发展成就，但相较于国外丰富的理论研究或长久的实践经验而言，我国刑事法律援助基础略显薄弱，且从我国刑事法律援助的适用现状来看，也亟须完善发展。本文将在分析国内外学者相关文献的基础上，结合我国实际情况，寻找出其中存在的问题并提出相应对策，以期我国的刑事法律援助取得更好的发展。 关键词：刑事法律援助制度；援助经费；援助适用范围 前言 随着经济社会不断发展、依法治国不断实践，我国将更加注重法治在调节社会关系中的作用，更加注重人权的保障，这也就意味着必然更加注重刑事法律援助工作，法律援助精神亦必将成为法治社会保障弱势群体人权的重要法律手段。我国全面推进依法治国，党的十八届四中全会就提出了全面司法改革目标，从以审判为中心的刑事诉讼制度改革，到完善认罪认罚从宽制度，都对我国的刑事法律援助提出了更高的要求。 我国的刑事法律援助制度起步较晚，在司法和实践中仍然面临很多问题和困境，目前还不能完全适应社会发展的需要，具有很大的局限性。深入研究刑事法律援助的制度构建精妙之处，借鉴探讨国外刑事法律援助制度的成功经验，有助于进一步丰富和完善我国刑事法律援助制度的基本理论，进一步推动我国司法改革，加强相关内容的立法完善，以提高刑事法律援助的质量。 本文试在明确刑事法律援助的含义基础上，具体分析国外关于该制度的构建情况，并对比国内研究现状，发现问题，给予该制度构建层面与实务适应性建议。 一、概念 世界上大多数国家都建立了刑事法律援助制度，但对其定义却不尽相同。在英国，刑事法律援助制度是指国家通过刑事法律援助经费援助那些在治安法庭、巡回刑事法院和巡回上诉法院中受审的刑事被告人，让他们能够通过法律援助委员会获得应有的法律帮助。[]在美国，刑事法律援助制度是指法律规定的特殊刑事案件中的被告人，当其经济能力不足以支付律师为其辩护的时候，法院会为其选择律师或者辩护人，使其得到法律援助。[] 我国自1996 年建立刑事法律援助制度以来，理论界对其定义各不相同。一种观点认为，刑事法律援助制度是指为那些因经济问题无力承担法律费用的人群，提供免费的辩护或代理等法律保护。[]另一种观点认为，刑事法律援助制度是指为了使贫弱者的合法权利得到充分体现，国家减免那些处于特殊情形的被追诉者的法律费用，为他们提供免费的法律援助。还有一种观点则认为，在刑事被告人因为经济等原因无法承担诉讼费用时，法院可以指派职业律师免费为其辩护，把这个规章制度概括为刑事法律援助制度。 整理以上观点大致可以做如下定义，刑事法律援助是指国家在刑事司法制度运行的过程中对因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律救济手段来保障自身基本社会权利的社会弱者，减免收费并提供法律帮助的一项法律保障制度。 二、国外发展情况 （一）针对援助经费的研究 经费问题一直都是法律援助中的重点问题，法律援助经费的多少也将直观反映出国家和人民对其重视程度。日本学者四启宫研究指出日本法律服务中心（JLSC）2012年的总体预算为31，847，180，000日元，其中用于法院指定律师的预算为15，444，830，000日元。[]彼得・宾宁（2004）指出英国政府对于法律援助的开支从1993年的10亿欧元上升至2003年的20亿欧元，其中一半的开销用在刑事法律援助上。[]由此可见，日本和英国在法律援助的经费支持方面是很重视的。 而在经费的来源上，世界上很多国家法律援助费用来源都呈现多元化，主要分为政府拨款与社会捐款。许一泰发现，韩国根据《法律援助救助法》，成立了韩国法律救助公团（KLAC），维持其提供法律援助的资金来自政府和捐赠捐款，其中非政府来源资金（2008—2011年）均占总额的一半以上。[]索尔·霍尔特指出，澳大利亚维多利亚法律援助署的经费来自州政府的拨款、联邦政府的拨款、公共用途基金的补助金（通过对律师信托账户收取收益所创建）以及客户们的捐赠。[] （二）针对援助制度或模式的研究 法律援助中各国基于不同的国情实施着不同的援助制度与模式，但采用值班律师制度可以说是各国刑事法律援助中的普遍做法。郑旭、阎玉姣在《英美值班律师制度的借鉴与启示》中提出：“我国可借鉴英国的法院值班律师计划，由各地的法律援助机构考察当地法院，针对法院具体工作需求设置值班律师服务岗位”。[]帕特里克·多尔蒂认为，“加拿大值班律师的职责是提供有关检控、法庭审理程序及当事人权利方面的法律咨询，还可以代理当事人参与保释听证及简易认罪答辩”。[]滕丽娜则在考察英国刑事法律援助现状之后指出：“英国的实践表明，契约化的刑事法律援助模式有助于规范法律援助行为，保证服务质量，甚至在一定程度上提高刑事法律援助的工作效率。因此我国可以借鉴英国的有益经验，构建契约化的刑事法律援助模式。”[] 在关于日本国选辩护律师制度的研究中，则有如下两种观点。鲶越溢宏教授（1998）认为国选辩护制度并不受欢迎，刑事辩护职业发展困难。其与律师自身观念、低报酬、本国的“特殊含义”（在日本为刑事案件辩护一般表明律师的生活不能维持）、工作权限受限制等原因有关。[]而胡晴认为，国选辩护律师制度在日益完善且发展前景广阔。[]究其原因，一来国家经济实力增强，能提供足够的资金保障甚至提高待遇；二来2004年刑事诉讼法的修改打破了司法考试通过人数的限制，可提供更多优秀人才，三来形成多元化的选任方式给予辩护律师更大发展空间。 三、国内发展情况 我国法律援助制度自20世纪90年代初建立以来，已获得了较快发展，与此同时国内刑事法律援助的理论研究也由点到面、由浅入深地开展起来，有关刑事法律援助方面的文献资料增多，笔者整理了相关研究现状，主要集中在刑事法律援助制度实例、刑事法律援助完善和提高有效性三方面。 （一）针对刑事法律援助制度实例的研究 刑事法律援助制度自建立以来，暴露了地方发展不平衡的严重问题。国内研究不少立足于刑事法律援助的实例，运用各种研究方法收集各地具体数据来探究法律援助的制度化探索在地方法律援助的实践中如何发轫等问题。刘方权通过调查取证的实证研究方法，结合定量分析、文献资料、比较研究来探讨修正后的《中华人民共和国刑事诉讼法》实施两年来刑事法律援助的普遍性是否得到了提升；[]左为民、马静华则使用试点改革的研究方法，在不违背现行法律的前提下，扩大刑事法律援助的范围，运用主客观相结合的方法对试点效果进行评估，在此基础上就提倡律师减免费用的形式来提高法律援助服务以及中国的律师制度恢复重建问题进行探讨，来为法律援助制度的探索开辟希望之路。[] （二）针对刑事法律援助制度完善的研究 中国的法律援助制度最初源于刑事辩护的需要，并伴随律师制度的建立而产生，如何对其完善一直是重中之重，国内研究集中探讨刑事法律援助中的辩护制度在中国的司法体系中的地位，为被告人指定辩护人在“公民权利、国家责任”中定位，研究法律援助中心的机构组织体系运作，如何便利援助律师更好地提供法律援助服务等。孙业群在《刑事辩护法律援助与司法人权保障》中就指出法律援助中律师辩护制度十分重要，任何涉及对犯罪嫌疑人是否构成犯罪及如何处罚的审判，都必须给予他充分的辩护权，包括保障其获得律师帮助的权利。[]顾永忠在《中国刑事法律援助制度发展研究报告》中就指出，我国刑事诉讼中律师辩护率还不高，即使新规定实施后，律师辩护率的提高幅度仍然是有限的，我国刑事法律援助还有许多问题需要解决，包括思想观念上的、经费保障上的、人员充实和培训上的等等。[]王迎龙就开展的法律援助试点工作经验进行分析总结，提倡加强刑事司法人权保障理念，旨在进一步推行深化律师工作改革方案，逐步完善法律援助制度。[] （三）针对刑事法律援助有效性的精细化研究 近年来，对于刑事法律援助有效性的深入研究日益增多。学者们从各种研究方法、范式入手，结合法律规定与现实效应提出针对性或普适性的理论与观点。刘晓庆认为刑事法律援助的有效性研究以2012年修订的刑事诉讼法为分水岭，实施之前是“立法式建议”，实施后为“批评完善式”研究。[]左卫民教授通过实证研究发现，总体而言，刑事法律援助对犯罪嫌疑人（被告人）诉讼权利的保障和实体权利的救济基本平稳，但试点地区法律援助辩护效果有限，有效性有待提高。[]同时，对我国刑事法律援助制度有效性的分析也存在诸多观点，具体集中在立法、援助范围及阶段、质量问题、程序机制上。另外，在法律援助对象上，保障犯罪嫌疑人的合法权利愈发成为焦点，产生了刑事辩护“全覆盖”的问题研究。左宁认为侦查阶段是最容易出现非法取证、侵犯人权现象的诉讼阶段，在此阶段对符合法定条件的犯罪嫌疑人提供法律援助十分必要。[] 此外，需要注意的是，国内研究始终贯彻盛行国内外刑事法律援助的比较法研究，通过介绍研究国外刑事法律援助的优秀经验，学习交流，促进刑事法律援助事业向前发展。陈永生便在《刑事法律援助的中国问题与域外经验》一文中运用比较法分析问题，指出与法治发达国家和地区相比，我国刑事法律援助还存在不少问题，特别是在刑事法律援助的范围和经费方面。[] 四、目前遇到的问题 （一）刑事法律援助的经费投入不足 一项法律制度落实，物质保障是基础。援助经费的投入不仅彰显着一个国家对其重视程度，在某些方面讲更是直接影响了援助的效果。目前各地法律援助机构、援助律师普遍面临刑事法律援助经费保障不足、办案补贴少的难题。律师办理法律援助案件费用高，补贴少，办案积极性不高，影响案件质量。王林林和刘仁文在《我国刑事法律援助制度的现状反思与完善思路——审判中心改革的视角》一文中提到：“办案过程中要支付办案所需的各项费用，但获得的补贴与社会律师办理案件所获得的报酬相差悬殊，办案积极性不高。此外，刑事法律援助经费使用不合理，缺少阶梯状的考察体系，也导致法律援助办案人员只去追求简易案件，拒绝受理难度较大的或者不认罪的案件。”[] （二）刑事法律援助律师积极性不高 刑事诉讼法的实施促进了法律援助案件数量的提升，但辩护质量却有待提高。我国刑事法律援助效果不理想，有外界的客观原因，也有提供法律援助的办案律师自身的原因。段贞锋在《“以审判为中心”背景下的刑事法律援助制度完善》中认为，由于经费短缺及其他各种原因，我国律师参与法律援助案件的积极性不高，参加法律援助的大多是新手律师，辩护经验比较匮乏，把办案当作一种“练手”；且有部分老律师被指定办理法律援助案件，大多简单对待，办案责任心相比委托的律师明显较差。[]可见，法律援助律师缺乏办案的积极性，从而进一步影响了刑事法律援助办案的质量，难以保证符合条件的受援人及时获得相应的法律帮助。 （三）刑事法律援助适用范围较窄 根据《中华人民共和国刑事诉讼法》《法律援助条例》以及相关的司法解释，指定辩护分为“可以”指定辩护和“应当”指定辩护。“应当”指定辩护只适用于没有委托辩护人且属于以下情形的被告人：盲、聋、哑人或限制行为能力人，开庭审理时不满十八岁的未成年人以及可能被判处死刑的人；而“可以”指定辩护适用于因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的被告人。相比来讲，“应当”指定辩护的情形比较局限，“可以”指定辩护则需要历经经济状况的审查，客观上又缩小了范围。 我国刑事法律援助的适用范围有限，将导致大量犯罪嫌疑人、被告人得不到法律援助，诉讼权利难以得到保障。赵清和在《我国刑事法律援助制度相关问题分析》一文中指出：“由于刑事法律援助范围在立法上规定过窄，很多案件的被追诉人不符合申请法律援助的条件，只能转而去委托辩护，这显然与我国建立刑事法律援助制度的目的背道而驰。”[] （四）刑事法律援助总体质量不高 法律援助案件的质量是法律援助工作的核心。当前一些地方着重从法律援助的数量来考核法律援助工作，对服务质量却没有给予足够的重视。物质保障和法律保障不足影响了法律援助案件质量。此外，当前我国法律援助辩护质量监督体系也尚未成型。陈光中和魏伊慧在《论我国法律援助辩护之完善》中提到：“在强调扩大法律援助辩护范围的同时，更不应忽视法律援助辩护的质量。虽然我国法律援助辩护质量在二十年间随援助范围的不断扩大而不断提高，但是法律援助辩护质量事前、事中监督体系就目前来看仍不成型，既未设立法律援助辩护律师的准入机制，对法律援助过程也缺乏监管。”[] 五、相关建议 （一）建立刑事法律援助经费保障制度 综合国内外学者的研究与建议，以国家财政投入为主导，行业奉献与社会赞助为辅的方式建立法律援助经费保障制度为大势所趋。首先，按照《法律援助条例》所规定的内容，法律援助所需的资金应该纳入财政预算内，国家财政部门应及时拨付法律援助经费，用以法律援助工作在贫困地区开展[]。其次，各地方或机构可根据实际情况完善案件补助标准，落实每一援助案件都得以补助，并使实际支出与补助相一致。最后，扩大法律援助工作的影响力吸引来自行业或社会的帮助。邱妮斐在《刑事法律援助制度解析》一文中认为，可以利用群众的力量对法律援助经费提供一份保障，建立法律援助基金和管理组织，再根据具体援助予以补贴。[] （二）构建刑事法律援助立法体系 充足完备的法律毋庸置疑将是任何一项制度得以实施的强有力的后盾。正如张唤民在《浅析刑事法律援助制度》一文中所言：“现今我国刑事法律制度开展得不尽如人意，主要原因就是没有健全的法律制度来保障”。[]关于刑事法律援助对象的规定虽已有法律规定却较为分散，《法律援助条例》虽已颁布但位阶较低，这些都不利于刑事法律援助制度的开展。至于可以如何应对，孔维昕在《刑事法律援助制度研究》一文中建议，从国家机关制定有关法律入手，对法律援助工作的性质、部门设置、职能及其他方面予以规定与明确，同时辅之以完善相关配套的法律制度，使之衔接更为紧密。[] （三）强化刑事法律援助组织实施 一是加大对刑事法律援助工作的重视程度，把人力、物力、财力上向刑事法律援助工作倾斜，优化刑事援助办案结构，进一步降低援助门槛。 二是加强援助人员队伍建设，培养政治合格、业务熟练、责任心强的高素质法律援助队伍。在扩大人员吸收上，河南省司法厅的周济生、齐雪梅如是研究到，单纯依靠增加编制来扩充法律援助队伍不太现实，应在公开招录的基础上，积极探索政府雇员、政府出资开发公益性岗位以及聘用专业人员等多种途径充实法律援助人员力量[]。 三是扩大刑事法律援助范围。“从保障公民基本权利的国际标准来看，适当扩大刑事法律援助的适用范围已成为一种世界化的趋势。《公民权利和政治权利国际公约》第14 条第（3）款（d）项规定，刑事法律援助是刑事司法方面国际公认的最低限度人权保障之一。”[]而根据目前我国刑事法律援助制度实施的程度以及范围来看，在已有的刑事法律援助“全覆盖”基础上可以进一步探索推广县级审判阶段刑事法律援助“全覆盖”。 四是加强组织领导和监督检查。顾永忠、杨剑炜在《我国刑事法律援助的实施现状与对策建议》一文中认为可以“出面组织公安、检察、法院与司法行政机关就刑事法律援助的实施问题建立长期稳定的协调、督察机制”。[]按照《中华人民共和国刑事诉讼法》和“两院两部”《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，各级机关与部门需要明确各自权责，协作配合以解决遇到的问题。 （四）利用网络技术提高刑事法律援助效率 信息技术的快速发展打破了时间与空间的限制，为我们的生活提供了诸多便利。将网络技术合理运用到刑事法律援助工作中去不失为符合时代、快速提升援助质量与效益的方法之一。利用网络技术，可以搭建司法部门与被刑事法律援助的人群之间的桥梁，增强司法部门之间以及司法部门和刑事法律援助机构之间的信息交流，提高刑事法律援助的效率；可以推动建立法律援助互联网一体化信息整合服务平台，提供线上法律援助便捷化服务，实现联通机制，提高刑事法律援助的普遍性和便捷性，使人们随时随地在线上求助有道；亦可以建立专属于刑事法律援助的大数据库，各个机构、部门则根据自身的需要调选案件进行研究。 结语 本文参考了数篇国内外专家学者对刑事法律援助制度的学理层面和实务层面探究的文献与著作，对刑事法律援助制度的概念、国内外发展情况、目前所面临的困境进行了研究。从总体上来说，当前我国对刑事法律援助制度的研究尚处于探索阶段，但国内研究该领域的学者也做出了一定可行性与需求性展望。 综合看来，当前我国刑事法律援助制度受限诸多，目前面临重重挑战：刑事法律援助的经费投入不足、参与刑事法律援助的办案律师缺乏积极性、刑事法律援助适用范围较窄及刑事法律援助总体质量不高等。如果上述问题不能得到缓解与解决，就不能发挥其在保障人权与实现司法公正中的重要作用。基于上述问题，我们可以从建立刑事法律援助经费保障制度、构建刑事法律援助立法体系、强化刑事法律援助组织实施以及利用网络技术提高刑事法律援助效率等方面，进一步完善发展我国的刑事法律援助制度。 |
