最高法行政庭：行政审判疑难问题解答（“行政审判讲堂”2026年第三期答疑）最高人民法院 “行政审判讲堂”2026年 第三期答疑 编者按 3月27日，最高人民法院举办“行政审判讲堂”2026年第三期（总第二十五期），在答疑环节，针对通过法答网提出的四个疑难复杂问题，最高人民法院行政庭副庭长杨科雄进行了现场答疑。
答疑实录 问题一：原告起诉2015年以前的房屋登记并请求确认无效，人民法院应当直接不予立案还是向其释明变更诉讼请求为撤销房屋登记？（提问人：河北省秦皇岛市青龙满族自治县人民法院陈昭伟） 答疑意见：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”2015年行政诉讼法修改增加了确认无效判决，根据实体从旧、程序从新原则，确认无效规则仅适用于新法颁布施行后也即2015年5月1日之后作出的行政行为。当事人对2015年5月1日之前作出的房屋登记行为起诉请求确认无效的，人民法院应当依法不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。实践中，部分原告主张确认房屋登记行为无效，意在规避起诉期限规定，对此人民法院应当严格依法审查，对不符合条件的确认无效起诉依法不予受理。
为实质性化解行政争议、最大限度保障人民群众合法权益，人民法院在立案审查时，可结合行政诉讼法第四十六条第二款关于不动产二十年最长起诉期限的规定，区分情形妥善处理：一是房屋登记行为作出已超过二十年最长起诉期限的，人民法院可依法当场裁定不予立案，无需再行释明；二是登记行为作出尚未超过二十年的，进一步审查原告是否知道或者应当知道登记内容，以及是否存在起诉期限扣除、延长等法定事由。若原告确有可能符合第二种情形的，人民法院应当依法履行释明义务，引导原告将诉讼请求变更为撤销房屋登记；原告不同意变更的，裁定不予立案。
问题二：行政诉讼中，原告未到庭或者未经法庭许可中途退庭被按撤诉处理后，又以同一事实和理由重新起诉的，人民法院是否应当不予立案？（提问人：四川省成都市中级人民法院行政庭宋澄宇） 答疑意见：该问题涉及行政诉讼法第五十八条规定和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条、第六十九条第一款第七项规定的关系。 行政诉讼法第五十八条规定，经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理。该制度的设立旨在维护庭审秩序、保障诉讼程序顺利推进。原告因自身不当诉讼行为被按撤诉处理后，人民法院不再对被诉行政行为进行审查，案件审理程序依法终结。但是，原告以同一事实和理由重新起诉，人民法院应如何处理，在实践中争议较大。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条、第六十九条第一款第七项规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，不予立案；撤回起诉后无正当理由再行起诉的，已经立案的应当裁定驳回起诉。上述规定明确人民法院裁定准许原告撤诉后原则上禁止原告再行起诉。其理由在于人民法院准予原告撤诉处理后，原告以同一事实和理由重新起诉的，构成实质意义上的重复起诉，人民法院应当不予立案或者驳回起诉。原告无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，属于对自身诉讼权利的消极处分，按照撤诉处理在法律效果上等同于主动撤诉，其又以同一事实和理由重新起诉的，亦属重复起诉，人民法院可以参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条、第六十九条第一款第七项规定进行处理，从而实现行政诉讼法“公正、及时审理行政案件，解决行政争议”的立法目的。 需要注意的是，适用上述规则时应当严格审查原告是否存在正当理由。原告确有正当理由不能到庭的，应当及早向人民法院提出；人民法院经审查属实，可以决定延期审理并通知各方当事人，以最大限度保障当事人的诉讼权利。
问题三：行政诉讼一审中，被告行政机关主动撤销原被诉行政行为，但原告拒不撤诉，人民法院应当如何处理？（提问人：黑龙江省高级人民法院行政庭董锟钰） 答疑意见：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款、第四款规定：“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。” 行政机关在诉讼中撤销原行政行为，属于“改变被诉行政行为”，依照行政诉讼法第六十二条的规定，原告有权选择不撤诉，人民法院不得强制要求原告撤诉。原告拒不撤诉的，人民法院应当继续对原行政行为的合法性进行审理并依法裁判。经审理认为原行政行为违法的，判决确认原行政行为违法；认为行政不作为成立，但在诉讼中被告作出行政行为或者判决履行没有意义的，判决确认原不作为行为违法；认为原行政行为合法或者行政不作为不成立的，判决驳回原告诉讼请求。行政诉讼制度之所以要求人民法院在原告不撤诉的情况下还要对已被撤销或改变的行政行为作出违法确认，主要是基于当事人后续可能主张实体权益赔偿的需要。 特别强调的是，人民法院要依法支持、鼓励行政机关在查明事实、准确适用法律的基础上自行纠错。行政机关在诉讼过程中主动撤销或者变更原行政行为的，人民法院应当积极引导、做好释明与矛盾化解协调工作，督促行政机关妥善回应当事人合理诉求，推动行政争议实质化解，努力实现案结事了、政通人和。
问题四：集体土地征收过程中，被征收人以行政机关未履行支付土地补偿费、安置补助费等法定补偿义务为由提起行政诉讼，人民法院经审理确认行政机关存在未履行补偿义务违法后，应当判决限期作出补偿决定，还是直接判决确定具体补偿项目和金额？（提问人：浙江省宁波市中级人民法院环资庭谭星光） 答疑意见：集体土地征收补偿与地方经济发展水平、土地利用规划、征收补偿政策等密切相关，具有较强的政策性和专业性。人民法院在办理此类案件时，要以保障被征收人合法权益为导向，选择最有利于化解争议的判决方式：补偿内容确定的，依法作出具有补偿金额等给付内容的判决；尚需行政机关调查或裁量的，判决行政机关限期作出补偿决定。具体可从以下两个层面把握： |
