摘自：梁凤云著《行政诉讼讲义（修订版）》，人民法院出版社，2026年1月第1版，第464-477页。

学术界有一种观点认为，起诉期限并非起诉条件之一，而是受理后审理的条件或者对象。理由是《行政诉讼法》第49条明确规定了提起诉讼应当满足的四个条件，并没有包括起诉期限。实际上，起诉期限也是起诉条件之一。起诉必须在法律规定的期限内提出。起诉如果无正当事由超过法定期限，起诉将无效，当事人也将因起诉期限的经过而丧失诉权，人民法院对于超过起诉期限的起诉也可以拒绝受理。《行政诉讼法》第46条至第48条规定了起诉期限，该起诉期限的规定也属于“起诉和受理”一章之下的内容，结构上也属于起诉条件的内容。

（一）起诉期限

起诉期限主要有两种：

1．一般的起诉期限

《行政诉讼法》规定了两种一般的起诉期限：

（1）直接起诉的起诉期限，即公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。一般而言，如果法律对于起诉期限没有作出规定的，应当按照6个月计算。这里强调了从行政相对人“知道或者应当知道”作出行政行为之日起算。一般情况下，“知道作出行政行为之日”就是“应当知道作出行政行为之日”。例如，行政处罚决定书作出并送达相对人后，实际收到行政处罚决定书之日即为知道作出行政行为，也是应当知道作出行政行为之日。“知道”本身是一个主观性的判断，必须自身明了才能称为“知道”。相对人可能否认自己知道，比如，当事人可以主张自己没有收到行政处罚决定书。在这种情况下，必须客观地确定相对人知道的时间。这个时间就是“应当知道作出行政行为之日”。如果行政机关提出证据证明相对人已经签收或者采取邮寄送达、公告送达等方式，相应的时日（寄达时间、公告时间）即为“应当知道作出行政行为之日”。相比“知道”，“知道或者应当知道”是一个相对客观的标准。相对人自认“知道”的，可以认定为“知道”；相对人不承认“知道”但是有证据证明其“知道”的，也可以认定为“应当知道”。“作出行政行为”的内容包括：①作出行政行为；②作出行政行为的事实根据和法律依据；③针对行政行为的诉权和起诉期限。这三项内容缺一不可，是“作出行政行为”的全部含义。一般情况下，行政机关“作出行政行为”采取的是格式文书，这三项内容是完整体现的，不存在计算问题。但是，有的行政法律文书只有前两项，缺乏第三项的，应当自相对人知道起诉期限之日开始起算。这是因为，根据《行政诉讼法》的规定，行政机关的行为是否属于受案范围，是一个专业性很强的问题，相对人可能不知道该行为是否可诉，行政机关有义务告知相对人诉权和起诉期限。

（2）经过复议程序不服复议决定的起诉期限。《行政诉讼法》第45条对此作出规定。公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。《行政复议法》第34条就复议前置情况下的起诉期限作出相同的规定，法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理、驳回申请或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到决定书之日起或者行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。对于经过行政复议程序的，行政相对人不服行政复议机关的作为或者不作为的，均可在收到复议决定书或者在行政复议期限届满后15日内提起诉讼。根据《行政复议法》第60条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。这里的“60日”与《行政诉讼法》第47条规定的“两个月”有区别，根据后法优于前法的原则，应当适用60日的规定。

2．特别的起诉期限

特别的起诉期限是指法律对于起诉期限另有规定的，依法律的规定执行。这里的“法律”是狭义上的法律，即全国人大及其常委会制定的基本法律和普通法律。特别的起诉期限有以下几种：

（1）直接起诉的特别起诉期限。《行政诉讼法》第46条第1款在规定了直接起诉的起诉期限之后，明确了“法律另有规定的除外”。如果行政法规、地方性法规甚至规章对此进行规定，与《行政诉讼法》的规定不一致的，应当按照《行政诉讼法》的规定执行。

（2）经过复议程序的特别起诉期限。《行政诉讼法》在第45条规定了经复议不服复议决定的一般起诉期限之后，也明确了“法律另有规定的除外”。法律对不服行政复议决定或者不作为行为的起诉期限另有规定的，依其规定。法律以下的规范性文件规定例外的期限的，人民法院不予适用。

（3）利害关系人不知道行政行为时的最长起诉期限。《行政诉讼法》第46条第2款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”对于相对人不知道行政行为内容的，2000年《行政诉讼法解释》规定了5年和20年的起诉期限。2000年《行政诉讼法解释》第42条针对的是行政机关作出行政行为之后，未告知行政行为内容、诉权和起诉期限的情形。“行政机关未告知行政行为内容”包括的情形有：行政机关告知了行政相对人内容，未告知利害关系人内容；行政机关既未告知行政相对人，也未告知利害关系人；行政机关告知了利害关系人，未告知行政相对人。“未告知行政行为内容”一定“未告知诉权和起诉期限”，“未告知行政行为内容”吸收了“未告知诉权和起诉期限”。因此，2000年《行政诉讼法解释》仅规定了“未告知行政行为内容”。既然行政机关“未告知行政行为内容”，行政相对人也就“不知道行政机关作出的行政行为内容”。2000年《行政诉讼法解释》第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。”《行政诉讼法解释》第65条继续沿用了这一规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”在司法实践中，需要注意以下几个问题：①关于表述和逻辑的问题。本条规定如果与《行政诉讼法解释》第64条第1款的立法模式相统一的话，主语应当是“行政机关”。即《行政诉讼法解释》的上述条文也可以解读为，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政行为内容的，起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年，其他行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。这里的“20年最长起诉期限”也是借鉴了原《民法通则》最长保护期间的规定。“5年最长起诉期限”则是根据行政审判司法实践需要创制的起诉期限。②关于20年最长起诉期限。对于涉及不动产的行政案件，之所以规定20年的最长起诉期限，是因为：不动产涉及的财产价值巨大，应当在起诉期限上给予特殊的保护；不动产涉及的行政行为主要是行政登记，行政机关的不动产登记行为不一定在作出之时及时告知所有的利害关系人；不动产涉及的利害关系人往往人数众多，涉及历史因素较多，需要考察不动产的转移、继承、申请登记等一系列情况。因此，《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》借鉴了原《民法通则》中20年最长诉讼时效的规定。③不能将5年和20年的期限理解为可以受理的期限。有人提出，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定可以反向理解为，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起未超过20年，其他案件自行政行为作出之日起未超过5年提起诉讼的，人民法院予以受理。这种理解是错误的。之所以规定最长的起诉期限，是因为行政机关不制作文书、不送达文书或者其他原因，导致行政相对人根本无法知道行政机关作出行政行为或者行政行为内容。④最长起诉期限的起算点是绝对客观标准。《行政诉讼法》第46条第2款规定的最长起诉期限的起算点与本条第1款规定的起算点不同。第1款规定的起算点是“知道或者应当知道作出行政行为之日”，这个起算点取决于相对人“知道或者应当知道”的日期，具有一定的主观性，因此，这个起算点标准也可以视作相对客观的标准。而本款规定的起算点是“从行政行为作出之日起”，对于行政行为作出的时间而言，这是一个绝对客观的标准，并不以相对人“知道或者应当知道”为标准。⑤最长起诉期限是不变期间。有一种观点认为，这个期限是一个相对的期限。例如，相对人在涉及不动产的行政行为作出后的第19年第12个月底时，才知道行政行为内容、诉权和起诉期限的，根据《行政诉讼法》第46条第1款的规定，可以在知道行政行为内容、诉权和起诉期限后的6个月，即第20年的前6个月内提起诉讼。这种观点将20年作为一个相对固定的期限，并通过本条第1款的规定延长计算，使得起诉期限超过了20年，实际上导致本款的规定失去意义。此外，在司法实践中，还有观点认为，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉，因此，只要“有正当理由”就可以超过法定的起诉期限，包括本条规定的最长起诉期限。我们认为，这种观点是错误的。最长起诉期限的设置目的就在于确定保障起诉利益的最终期限。这一期限分为动产和不动产两种情形，并以行政行为作出之日为起算点经历5年或者20年。这一期限是不变期限，不因任何“正当理由”予以延长。

（4）依申请的不作为的起诉期限。《行政诉讼法》第47条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”

有的观点认为，根据《行政诉讼法》第45条的规定，对于一般行政行为的起诉期限为6个月，对于不作为是2个月，两者不够平衡。实际上，这是对条文的一种误读。接到申请之日起“两个月”是提起诉讼的起算点，并非指不作为案件的起诉期限是2个月。那么，2个月履行期限届满之后，公民、法人或者其他组织何时提起诉讼，《行政诉讼法》没有规定。

对于起诉依申请不作为的，是否遵守起诉期限的规定，在制定司法解释时争议较大，主要有三种观点：第一种观点认为，对于起诉不作为的，无须遵守起诉期限的规定。理由是：原告申请行政机关履行法定职责，如果行政机关在法定履行职责期限内不作为，原告可以继续申请行政机关履行法定职责，因此限制依申请情形下不作为的起诉期限没有必要。第二种观点认为，应当规定两年的起诉期限。对于依申请情形下的不作为，如果起诉人有通过诉讼程序解决意愿的，应当尽快通过诉讼程序解决，起诉期限不应当完全掌握在起诉人手中。由于这种案件比较特殊，不宜适用6个月的一般起诉期限，可以在5年和6个月之间确定一个期限，其中2年是比较合适的起诉期限。理由是：①民事案件的诉讼时效一般为2年，可以借鉴。②2000年《行政诉讼法解释》中也将行政机关未履行教示义务的起诉期限确定为2年，在依申请不作为案件中，行政机关也一定没有履行相应的教示义务，应当适用2年的起诉期限。第三种观点认为，应当规定6个月的起诉期限。理由是：依申请不作为的情况下，不作为的结束时点是法定的，这种不作为与作为类的行政行为所产生的法律效果是一样的，起诉人此时已经知道自身合法权益受到损失，应当及时行使自己的诉讼权利。

经过讨论，比较一致的观点是，对于依申请不作为的案件应当确定起诉期限。理由是：①行政不作为属于行政行为的一种，其产生的法律后果与作为类的行政行为没有本质上的不同。起诉人自身合法权益受损应当及时寻求司法救济。②2014年《行政诉讼法》修正之后，起诉期限已经从过去的3个月延长到6个月，并且规定了5年和20年的最长起诉期限，起诉人的合法权益已经得到比较充分的保障。③域外行政诉讼制度一般也确定了依申请不作为的起诉期限。例如，德国行政诉讼中，一般起诉期限是1个月。对于不作为案件，起诉期限在实质意义上是不必遵守的，但是在审判实践中却在事实上把1年期限作为确定法律保护需要之失效或者丧失的标准。①在法国，依申请的不作为，行政机关对公民的请求不答复的，在提出请求满4个月的2个月内起诉（法国一般期限是2个月）；如果是依职权的不作为，起诉期限为30年，当事人可以在30年内随时向行政机关提出请求。②据此，《行政诉讼法解释》第66条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”

需要注意的是，本条规定的“行政机关履行法定职责期限届满之日”是指《行政诉讼法》第47条第1款规定的两种情形：①2个月，即公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起2个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。②如果法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。这一规定包括以下内容：其一，“申请保护其人身权、财产权等合法权益”是一个涵盖性很强的概念，既可以包括公民举报、投诉、控告等行为，也可以包括公民申请行政许可、行政登记等行为，对于后一类行为，法律法规一般规定了履行职责的期限，而对于前一种行为，法律法规则没有相应规定。如果法律、法规没有规定履责期限，则适用本法规定的“两个月”期限。一般来说，对于行政机关履责期限应当由行政程序法来规定，由于我国缺乏行政程序法的规定，本条规定实际上是明确了行政机关按期履行的法定义务。其二，如果规章和规章以下规范性文件规定了履行职责的期限，仍然适用本条2个月的期限。在修法过程中，我们认为，规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的规定，一般体现了具体行政公务的特征，也有利于行政机关提高效率，在现行法律法规缺乏相应规定的情况下，可以适用该期限的规定。在讨论过程中，有人提出，如果法院认可规章和规章以下规范性文件制定的履责期限，可能导致规章和规章以下规范性文件规定较长的履责期限。最后，本条将履责期限除外规定的权力赋予法律和法规。

（5）行政机关未履行教示义务时的起诉期限。《行政诉讼法解释》第64条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”“复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”这一规定确定了行政机关没有履行教示义务的，起诉期限延长至1年，体现了保障公民、法人或者其他组织起诉权利的意图。

在起草《行政诉讼法解释》时，之所以规定未履行教示义务时的起诉期限，主要考虑是：①从司法实践中的具体统计来看，如果行政机关依法履行了教示义务，则起诉人超过起诉期限的情况是比较少见的，这说明了司法解释规定行政机关履行教示义务的必要性。②从结案数字的统计来看，当事人对于是否超过起诉期限的争议占到结案数量的20％左右，说明起诉期限已经成为当事人比较集中的争议之一。③由于我国没有行政程序法，对于行政机关的教示义务没有统一规定，应当在行政诉讼制度中加以明确。大陆法系许多国家的法律明确、具体地规定了行政机关不履行教示义务以及错误教示的后果。例如，在《德国行政法院法》第73条明文提及了“法律救济手段告知”，法律救济手段告知“必须令人信赖地指明，针对一个特定的决定所应采取的特定法律救济，指明存在的期限、遵守期限所必要的形式（对此有争议）以及有管辖权的法院”③。“根据《德国行政法院法》第58条第1款，仅当复议决定中或者-如果不需要复议-原决定中包含了（适当的）法律救济手段告知，《德国行政法院法》第74条规定的起诉期限才能开始计算。倘若缺少法律救济手段告知，或者告知不恰当，则应适用《德国行政法院法》第58条第2款规定的1年期限。按照正确的理解，行政机关或者复议机关也可以在合乎规定地补作法律救济手段告知后，重新开始第74条的期限计算。”④

在司法实践中，需要注意的问题主要是：从《行政诉讼法解释》第65条规定的相对人“不知道行政行为内容”的条件反推，第64条的相对人是“知道行政行为内容”的。所谓“知道行政行为内容”与“知道作出行政行为”不同。“知道作出行政行为内容”不仅包括相对人知道行政机关已经作出行政行为，还要使相对人知道其作出行政行为的具体内容，包括认定的事实、理由、法律依据和处理内容等。因此，《行政诉讼法解释》第64条的完整意思是，当事人虽然知道行政行为内容，但是，行政机关未告知起诉期限的，起诉期限从相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。

（6）无效行政行为的起诉期限。行政法学上一般认为，无效的行政行为自始无效、绝对无效。在法国，行政行为无效，主要的后果是认为行政行为不存在。对于不存在的行为，当事人可以不提起诉讼也不遵守，也可以在任何时候向任何法院主张无效，不受起诉时间的限制。行政法院可以在任何时候宣告这类行为无效，不受撤销诉讼起诉期限的限制。不存在的行为，和一般的违法行为不一样，不因为时间的经过而成为不受直接攻击的行为。⑤在德国，无效行政行为自始无效，法院不能适用撤销诉讼，因为该行为本身就视为不存在，没有可撤销的东西，只能通过确认无效诉讼来否定其效力。⑥在这种情况下，法院受行政行为效力的限制，但不受其无效性的限制；不能撤销该行政行为，但可以确认该行政行为并且作出判决。⑦

我国的确认无效诉讼经历了一个不断完善的过程。2000年《行政诉讼法解释》第57条第2款规定了确认无效判决的情形：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”但是，从条文表述来看，第1项、第2项属于确认违法的情形，只有第3项中的“被诉具体行政行为无效”才属于无效的规定，对于无效的情形实际上没有进行明确，仍然停留在理论层面。2014年修正后的《行政诉讼法》第75条首次明确了确认无效判决制度：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”这实际上意味着第一次在《行政诉讼法》中确立了确认无效诉讼制度。

确认无效制度是一项新制度，需要司法实践积累经验，因此，2014年《行政诉讼法》修正时，对此没有在立法层面解决，有关起诉期限可由司法解释来作出规定。⑧考虑到确认无效诉讼与一般的行政诉讼具有显著的不同，《行政诉讼法解释》在起草过程中，也对此进行了研究，特别是在有关起诉期限的问题上，产生了三种完全不同的观点：

第一种观点认为，无效诉讼应当适用《行政诉讼法》规定的6个月、5年和20年的起诉期限。理由是：（1）无效的行政行为也属于违法的行政行为，应当适用《行政诉讼法》关于起诉期限的规定。（2）从域外的情况来看，无效行政行为一般是在行政程序法当中规定。我国尚未制定行政程序法，有关无效行政行为的理论和实践还比较薄弱。不受起诉期限限制，没有法律依据。（3）过去一段时间，行政机关的执法水平不断提高，但是，不可否认的是，与法治先进国家相比，我国行政机关执法水平仍处于低水平。如果不受起诉期限限制，就可能导致诉讼洪潮，给法院和行政机关的行政管理秩序带来严重的干扰。（4）可能产生当事人因超过起诉期限被驳回起诉后，再行起诉请求确认无效，引发滥诉。从实践经验看，长时间不起诉者若干年后起诉多属于滥用诉权。如果没有起诉期限限制，则《行政诉讼法》规定的6个月、5年和20年的法律规定都不再有存在的价值。

第二种观点认为，无效诉讼不应当有起诉期限的限制。理由是：（1）无论是从理论上还是从域外司法实践来看，无效行政行为属于自始无效、绝对无效，也不能作为撤销诉讼的标的，因此不能适用撤销诉讼中有关起诉期限的规定。（2）无效行政行为的违法属于“重大且明显”的违法，达到了匪夷所思的地步，这种重大且明显的违法行为不受起诉期限的保护和限制。（3）无效行政行为虽然不受起诉期限的限制，但是也不会引发诉讼潮。因为无效行政行为的标准比一般行政行为的标准要高，其败诉风险很高。德国行政诉讼法理论认为，公民起诉行政行为，如果符合撤销条件的，应当首先提起撤销诉讼。公民如果直接提起行政行为无效诉讼的，需要冒一定的风险，确认无效的请求也可能一无所获，因此，公民在法定期限内要求撤销行政行为才是明智之举。德国行政法院如果在撤销诉讼中，查明行政行为确属无效的，应当作出确认判决；撤销诉讼因之转换为确认诉讼。⑨（4）从大陆法系国家和地区的做法来看，原告提起无效诉讼的，举证责任由其承担。原则上原告必须证明被诉行政行为存在重大且明显违法情形，否则受起诉期限的限制。

第三种观点认为，对于2014年修正后的《行政诉讼法》的行政行为，即2015年5月1日以后实施的行为，才不受起诉期限的限制。理由是：（1）过去行政机关违法行政、不当行政的情况比较多，历史欠账比较多，如果对过去的行政行为没有起诉期限的限制，法院可能难以承受这一负担。（2）行政机关对无效行政行为，还有一个逐步认识的过程。2014年修正后的《行政诉讼法》对无效行政行为提出了标准，行政机关今后还需要在行政执法中予以规范。（3）滥诉问题完全可以通过程序设计加以解决。对于可能出现的滥诉，建议设置程序驳回的环节，对于明显不符合无效条件的，法院可以不经开庭，径行裁定驳回起诉。同时，以列举的形式限制确认无效之诉的情形，限于只有判决确认无效方能使当事人得到救济的情形，如婚姻登记（假冒他人身份）。如此，才能达到立法目的，同时防止原告滥用司法资源。

第三种观点是正确的。对于这一问题，有关部门也提出，行政行为无效属于实体法规则，按照实体从旧原则，该无效规定不具有溯及力，只有2014年《行政诉讼法》修正后发生的行政行为，才适用无效的规定。确认无效判决属于程序规则，尽管程序从新，本次修法颁布施行前发生的行政行为从理论上讲可以提起确认无效判决，但由于缺乏实体法规则，为节约司法资源和行政成本，没有必要允许提起确认无效诉讼。⑩据此，《行政诉讼法解释》第162条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。同时，《行政诉讼法解释》在第94条第2款关于确认无效诉讼与撤销诉讼的转换有关内容中，也充分体现了对于2015年5月1日以后作出的行政行为不受起诉期限限制的原理。

（二）法定延长起诉期限和酌定延长起诉期限

在行政诉讼中，在特定的情形下，利害关系人未在法定的起诉期限内提起行政诉讼并非主观原因造成的，而是由于意志以外的原因造成的。对于这种情况，法律应当具备一定的灵活性。这就涉及起诉期限的耽误扣除制度。所谓起诉期限的耽误扣除是指，起诉行为在法定期限内未能进行或者未能完成，当事人在期限届满之后再为，耽误的期限相应扣除的制度。期限扣除制度是在法定起诉期限之外的一种补救措施，目的是保护公民、法人或者其他组织的诉讼权利。⑪在诉讼法上，这种情况又可称为恢复原状的申请。不过申请恢复原状是从起诉人的角度而言，起诉期限的耽误和延长则是从人民法院的角度而言的，两者在实质意义上没有太大区别。

《行政诉讼法》第48条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”“公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”该条第1款规定的是法定的扣除期限制度，第2款规定的是酌定的扣除期限制度。

1．法定的扣除期限制度

法定的扣除期限制度是指因客观原因超过起诉期限，超过部分相应扣除的制度。客观原因包括不可抗力和其他不属于其自身原因两种。所谓不可抗力是指，人们不能预见、不可避免和不能克服的客观情况。例如，自然灾害、战争等自然现象和社会现象。其他不属于其自身原因是指当事人主观意志之外的，除了不可抗力之外的其他客观原因。例如，当事人人身自由受到限制、当事人路遇车祸住进医院，不能在法定的起诉期限内完成起诉行为。由于这两种客观原因造成超过起诉期限的，人民法院应当直接扣除耽误的期限，当事人无须申请，也无须人民法院准许。

本款规定的内容针对的是“超过起诉期限”的情形，如果发生了不可抗力或者其他不属于当事人自身原因的事件，但是没有超过起诉期限的，当事人应当及时提起诉讼，被耽误的时间不必扣除。在讨论中，也有人提出，无论是否超过起诉期限，耽误的期限都应当扣除，否则对当事人可能不公平。经讨论后，大家认为，法律规定的起诉期限制度是为了督促公民、法人或者其他组织尽快提起诉讼，起诉人对于该起诉期限并无程序上或者实体上的利益，法律的本意并非鼓励公民在起诉期限届满日再行起诉。因此，如果发生了不可抗力或者其他不属于当事人自身原因事件，但并未超过起诉期限的，耽误的期限不扣除。

2．酌定的扣除期限制度

酌定的扣除期限制度是指因客观原因之外的其他特殊情况超过起诉期限，经人民法院准许扣除相应耽误期限并予以顺延的制度。这里的“其他特殊情况”，是指非客观的原因。在特定情况下，当事人如果有正当事由导致耽误期限的，可以申请人民法院顺延。例如，未成年人的法定代理人未能确定等。其间的顺延由当事人向人民法院提出申请，申请的期限是障碍消除后的10日内，超过10天就不能顺延了。顺延不是重新起算。例如，法定期限为6个月，在期限开始后的第6个月开始时发生了法定的事由，原告在该障碍消除后10日内，申请顺延补足耽误的期限。是否属于正当事由以及是否准许，由人民法院准许。人民法院对于起诉人提出的延长起诉期限的申请进行审查。人民法院应当首先确定是否存在延长期限的正当事由。如果确定有正当事由的存在，尚需确定该正当事由是否必然影响起诉人的起诉。如果确实影响起诉人的起诉的，应当准许延长。起诉人在提出申请时，应当提供相应的证据。例如，《德国行政法院法》第60条规定，在障碍消除后两周内提出申请；提出申请时或者在诉讼过程中，应当令人信服地陈述理由事实；在申请期间内应当补全所耽搁的法律行为等。

3．扣除与延长、顺延

本条第1款规定的扣除，是指对不可抗力和其他不属于自身原因耽误的期限，应当从经过的时间中扣除。本条第2款规定的延长，是指扣除相应的耽误的期限之后的顺延。此处的“延长”与“顺延”同义。这种延长属于被耽误期限的“补足”，即“缺多少补多少”，而不是在起诉期限之上再行增加起诉期限。

注释

①【德】弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第293页。

② 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第707页。

③【德】弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第131页。

④【德】弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第281页。

⑤ 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第173页。

⑥【德】弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第323页。

⑦【德】汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法（第二卷）》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第90页。

⑧ 袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第208页。

⑨【德】哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第254页；【德】弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第323页。

⑩ 袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第208页。

⑪胡康生主编：《行政诉讼法释义》，北京师范学院出版社1989年版，第66页。