仝蕾：关于投诉举报类行政案件审理思路的探析之二——投诉举报权利的性质（上）

作者单位：最高人民法院行政庭

来源：《人民法院报》2026年4月30日第6版

行政诉讼法是救济性法律，在保护公民、法人或者其他组织合法权益上一直发挥着重要作用，但司法救济并不是解决纠纷的全能捷径。根据每一类型纠纷自身的特性、纠纷涉及的权利性质等情况，司法救济强度必然会有所差异。针对不同纠纷需要“对症下药”，为其设置最适合的解纷途径方为上策。

一、造成投诉举报类行政案件审理思路争议的几个因素

投诉举报类行政案件在行政案件整体数量占比并不大，但一直是各方争议较大的领域，在办理投诉举报类行政案件时，我们经常会面临艰难的抉择，主要是需要反复衡量原告是否具有诉的利益以及是否与被诉行政机关作出的答复、后续处理行为存在利害关系等。而在行政执法和行政审判实践中对于这些问题尚未形成统一的判断标准，经常会呈现出截然相反的观点。造成此种状况的原因主要集中在三个因素上：一是缺乏充分的法理基础支撑。目前对于投诉举报权的性质尚没有展开足够的研究，也没有形成统一的认识，从而使得在办理投诉举报类行政案件时疑惑重重。二是缺乏实体法尤其是高位阶实体法的明确规定。目前，部分行政管理领域已经出台了关于开展投诉举报工作的部门规章或规范性文件，但仍有不少行政管理领域在该领域还处于空白状态，而且不同行政管理领域关于办理投诉举报的文件之间也有认识不一的情况。人民法院在审理投诉举报类行政案件时由于缺乏明确的实体法依据，办理案件难度较大，从而导致裁判尺度把握的差异化。三是现实生活中行政公共资源供给的稀缺性和社会价值观的冲突与平衡问题。从近几年投诉举报的处理情况看，不少行政管理领域的行政执法机关压力较大，尤其是市场监管领域。一方面是行政机关处理大量投诉举报所付出的公共行政成本，另一方面是投诉举报权益的保障。这两方面需求在某种程度上形成了一种消极的制度张力，如何能在有限的公共行政资源可容纳范围内精准地保护值得保护的权益就是需要深入研究的课题。以上三个因素汇聚在一起的最深层困惑就是投诉举报权的权利属性究竟是什么？解决了这个问题就能从根本上解决行政执法和行政审判工作的困惑，从而理顺投诉举报制度的安排，既能动用国家的公共行政资源去发现违法行为、保护利害关系人的合法权益，维护社会整体秩序的安定性，又能避免大量无须行政权力干预解决的纠纷过分占用公共行政资源和司法资源。

由于实践中针对同一情形申请人大多会一并提出投诉与举报，因此，在本文中将投诉与举报作为整体即可视为“复合投诉”进行阐释。

二、从投诉举报制度的发展历程来探寻投诉举报权利的来源

若要探究投诉举报权利的性质，需要回溯投诉举报制度的设立目的和发展历程。只有从投诉举报制度的来路才能看清投诉举报权利的真正样貌，从而找到解决投诉举报行政争议的合理途径。

回看我国投诉举报制度的发展历程，其主要脱胎于政治民主制度，经历了从政治民主到经济民主的浸润过程。

《中华人民共和国宪法》第二十七条第二款规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。宪法关于公民基本权利的规定为日后投诉举报制度的建立提供了基础性框架和基本依据，宪法赋予了公民“建议权”，即对于国家机关和国家工作人员在其职责范围之内的事务有权提出改善工作等方面的建议。随着我国社会主义市场经济的不断发展，新的社会矛盾逐渐显现，如消费者和商品、服务提供者之间的经济纠纷等。消费者和商品、服务提供者之间的经济纠纷除了自行协商解决外，还可以通过提起民事诉讼等途径定分止争，但诉讼本身是一种耗时且高成本的解纷方式，对于小额经济纠纷而言往往并不是最佳救济手段。在满足市场经济高速发展需要、维护稳定安全的市场秩序方面，行政机关的“及时性”“专业性”等优势就显现出来了，投诉举报制度也应运而生，以其方便、快速办理等特点迅速在许多行政管理领域中得以应用。投诉举报制度最先萌发于消费者权益保护法，1994年1月1日起施行的《中华人民共和国消费者权益保护法》第十五条规定，消费者享有对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利。消费者有权检举、控告侵害消费者权益的行为和国家机关及其工作人员在保护消费者权益工作中的违法失职行为，有权对保护消费者权益工作提出批评、建议。该条规定基本上是以宪法第四十一条为蓝图加以构建的，该条文历经消费者权益保护法2009年、2013年两次修正依然保留不动。1994年的《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十四条规定，消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（一）与经营者协商和解；（二）请求消费者协会调解；（三）向有关行政部门申诉；（四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（五）向人民法院提起诉讼。直到2013年修正时上述条文修改为“第三十九条【争议解决的途径】消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（一）与经营者协商和解；（二）请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解；（三）向有关行政部门投诉；（四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（五）向人民法院提起诉讼。”从“申诉”到“投诉”用词表述的变迁，反映出对消费者权益保护的进一步规范化，也体现出了从宪法中的民主政治权利逐步向社会经济权利的延伸。“申诉”指的是国家机关工作人员和政党、团体成员等对所受处分不服时，向原机关或者上级机关提出自己的意见；或者是诉讼当事人或其他公民、法人或者组织对已发生法律效力的判决或裁定不服时，依法向法院或检察院提出重新处理的要求。“投诉”指的是公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关履行解决有关民事争议、依法查处违法行为等职责的行为。“申诉”侧重于对已有处理结果不服，要求进行复核、纠正等，“投诉”则是对相关行为不满，要求进行处理等。二者虽是一字之差，却生动地映射出了“有效行政”的积极意义。

随着投诉举报制度的确立，很多行政管理领域都逐步地设置了投诉举报机制，如市场监管领域、金融监管领域以及卫生健康等领域都制定了关于投诉举报办理工作的部门规章等。相应地，由投诉举报引发的行政争议也出现在了行政诉讼中。

三、从部门规章规定的条文内容探究投诉举报权利的核心内容

投诉举报行为主要发生于市场主体之间买卖产品、提供服务等“对价性”较强的领域。目前规范投诉举报处理的部门规章等对投诉举报的定义、受理条件以及处理程序等进行了规定。研究问题还是要回归到实体法的规定中，本文集中选取设立投诉举报制度的目的、相关定义等条文，以便于探析投诉举报权利的范围。《市场监督管理投诉举报处理办法》第一条规定，为了规范市场监督管理投诉举报处理工作，保护自然人、法人或者其他组织合法权益，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》等法律、行政法规，制定本办法。第三条规定，本办法所称的投诉，是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。《征信投诉办理规程》第一条规定，为规范征信投诉办理工作，维护信息主体合法权益，根据《征信业管理条例》及有关法律法规规定，制定本规程。第二条规定，本规程所称征信投诉，是指信息主体认为征信机构、金融信用信息基础数据库运行机构或者信息提供者、信息使用者侵害其合法权益，向中国人民银行分支机构反映，要求处理的行为。本规程所称合法权益，是指根据《征信业管理条例》规定，信息主体在征信业务及相关活动中依法享有的各项权益。本规程所称投诉人，是指认为自身合法权益受到侵害，向中国人民银行分支机构提出征信投诉的信息主体。本规程所称被投诉人，是指投诉人反映侵害其合法权益的征信机构、金融信用信息基础数据库运行机构或者信息提供者、信息使用者。信息提供者一般为投诉人信用报告中展示的与投诉事项相关的数据发生机构、账户管理机构或者发卡机构，信息使用者一般为投诉人信用报告中展示的查询机构。《公共航空运输旅客服务投诉管理办法》第一条规定，为规范公共航空运输旅客服务投诉管理工作，维护消费者合法权益，依据《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《公共航空运输旅客服务管理规定》等法律、法规和规章，制定本办法。第二条规定，本办法所称投诉，是指投诉人与被投诉人发生公共航空运输旅客服务领域的争议，请求解决民事诉求的行为。投诉人可以向被投诉人进行投诉，也可以向民航行政机关投诉；本办法适用于投诉人向民航行政机关的投诉。涉及人事、纪检、民航运行安全、安全保卫、海关等领域的事项，不属于本办法的投诉。第三条规定，投诉人是指在公共航空运输旅客服务中，与被投诉人发生争议的自然人，包括旅客、购票人等。被投诉人包括依照中华人民共和国法律成立的，从事公共航空运输旅客服务的承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人和航空销售网络平台经营者。《医疗机构投诉管理办法》第一条规定，为加强医疗机构投诉管理，规范投诉处理程序，改善医疗服务，保障医疗安全和医患双方合法权益，维护正常医疗秩序，根据《医疗纠纷预防和处理条例》《医疗机构管理条例》等法律法规的规定，制定本办法。第二条规定，本办法所称投诉管理，是指患者就医疗服务行为、医疗管理、医疗质量安全等方面存在的问题向医疗机构反映情况，提出意见、建议或者投诉请求，医疗机构进行调查、处理和结果反馈的活动。《司法鉴定执业活动投诉处理办法》第一条规定，为了规范司法鉴定执业活动投诉处理工作，加强司法鉴定执业活动监督，维护投诉人的合法权益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》等规定，结合司法鉴定工作实际，制定本办法。第三条规定，本办法所称投诉人，是指认为司法鉴定机构或者司法鉴定人违法违规执业侵犯其合法权益，向司法行政机关投诉的与鉴定事项有利害关系的公民、法人和非法人组织。本办法所称被投诉人，是指被投诉的司法鉴定机构或者司法鉴定人。

上述规定是从比较有代表性的行政管理领域中择选出来的，通过分析不同部门规章中设立“投诉”制度的目的以及关于“投诉”的含义、“投诉人”“被投诉人”的范围等具体规定，可以看出投诉制度设立的“大目标”是为了更加充分地发挥行政机关的主动履责功能、及时发现行政管理漏洞、维护社会秩序；“小目标”是高效便捷地解决社会主体之间的争议，避免社会矛盾的激化。总体而言，行政机关是将投诉举报作为加强完善行政管理的窗口和渠道，对于社会主体之间的民事争议，行政机关仅能在其法定职责范围之内对于违反行政法律法规的行为等履行调查、处理职责，无法担负起彻底解决投诉举报涉及的民事争议职责。投诉举报制度的主要功能是堵塞行政管理漏洞，通过投诉举报线索及时发现违法行为，从而矫正违法行为，以提升社会治理水平，促进社会文明发展等，因此，行政机关是从保护整体社会秩序的角度去履责，并不是解决民事争议的主渠道。此外，还可以由各行政管理领域中对“投诉”“举报”的定义界定出投诉举报权利的范围，即认为其权益受到第三人侵害，要求行政机关调查处理，从而促成民事争议的解决。
 

投诉举报权利作为公民、法人或者其他组织依照部门规章等享有的一种权利，其行使与行政机关的履责行为紧密相连，与此同时，它也具有自身的独特性，相应地影响到了行政诉讼对于由行使投诉举报权利引发的争议的审查强度和审查范围的一系列问题。

一、投诉举报后行政机关的查处行为与行政机关依职权主动查处行为的关系

在办理投诉举报类行政案件时，判断投诉举报人与行政机关的查处行为之间是否具有利害关系是难点。投诉举报的实质是要求行政机关履行法定职责，查处相关行为，行政机关依职权主动查处违法行为亦是履行法定职责，为何在行政诉讼中，对于因行政机关主动履责引发的案件中的利害关系就较为明确，而在因投诉举报启动的行政机关履责引发的案件中对利害关系的判断就争议较大呢？为了扫清认知障碍，可以从投诉举报后行政机关的查处行为与行政机关依职权主动查处行为二者之间的关系入手进行分析，也许会得到一些解决问题的思路。

一是从行政法律关系角度看，对于行政机关依职权主动查处行为而言，一般仅会形成行政机关与被查处主体之间的单重法律关系；而对于由投诉举报启动的行政机关查处行为，则是除了行政机关与被查处主体二者形成的行政法律关系外，还包含着投诉举报人与受理投诉举报行政机关之间的行政法律关系。显然后者行政法律关系更为复杂。但透过现象看本质，都是行政机关的履责行为，只是启动方式有所区别。行政机关收到投诉举报后实施了调查处理行为后，需要给投诉举报人回复查处结果，而行政机关依职权主动查处的则没有后续回复职责。

二是从受侵害人情况看，通常情况下，对于投诉举报后行政机关查处违法行为或者行政机关依职权主动查处违法行为，二者均存在受侵害人。大多数情况下，因投诉举报启动的行政机关查处一般都有较为明确的受侵害人，而行政机关依职权主动查处违法行为的情况下，受侵害人很可能是不明确的或者尚未有受侵害人。

三是从启动方式看，对于投诉举报人而言，其向有受理职权的行政机关提出投诉举报，则会形成与行政机关之间的行政法律关系，只要投诉举报符合规范条件，就能够启动行政机关的调查处理程序，属于“被动”履职。行政机关依职权主动查处则是以日常巡查、定期检查等方式进行，属于主动履职。

四是从履职情况及行为效果上看，行政机关因投诉举报而实施调查行为时，如果发现确实存在违法行为则会依据法律法规等进行处罚等，若是经过调查后未发现违法行为，则会作出不予处罚决定，此种处理主要是给予投诉举报人回复查处结果；行政机关依职权主动进行查处的，若发现违法行为则会依法予以处罚等。在履职方面，二者的区别仅仅在于前者需要对投诉举报人进行回复，后者则不需要回复“案外人”；而在行为效果上，二者实际上并无不同。

从行政机关履职以及行政执法目标的实现或是从整体社会治理角度分析，无论是因投诉举报提供违法行为线索启动的行政机关查处还是行政机关依职权主动进行查处，并无实质差异，站在行政机关社会管理的宏观视角看，投诉举报是行政机关履职的有益补充和助力，是实现社会治理目标的一环。

二、投诉举报权的权利属性是什么

投诉举报是因民事争议引发的，投诉举报人申请行政机关对相关行为进行查处，仅仅是一种启动行政机关调查处理的发起权利还是包含着对行政机关后续处理行为的监督权或请求权？这个问题令人茫然，不知所措，让我们首先从投诉举报权利与其他权利的比较上入手进行分析，也许能得到一些启发。

（一）投诉举报权利与其他权利的比较——辅助性权利

投诉举报表现为要求行政机关履行法定职责对相关行为进行查处，投诉举报行为与其他要求行政机关履行法定职责的一般申请行为虽然都是申请行政机关履职，但仍存在差别。要求行政机关履职的一般申请行为申请履行职责的内容是直接针对申请人自身的权利义务，如要求予以补偿安置、给予工伤认定等；而投诉举报是要求行政机关对他人的行为进行调查处理，申请行政机关履职具有一定程度的“间接性”，是通过行政机关对被投诉举报人行为的违法认定或者行政处罚等方式给投诉举报人“施压”，从而推动对其民事争议朝着更有利于自身的方向解决，行政机关的履职对于投诉举报人而言更大程度上是一种“借力行为”。

投诉举报权利与其他权利相比，具有自身的独特性。以自然人为例，其享有的人身权、财产权等均是生而为人的权利，属于基本权利，而投诉举报权利则是一种为了保障基本权利实现的衍生权利，其依赖于法律法规规章或者规范性文件的明确规定，在有明确规定的行政管理领域才能行使投诉举报权利，若无明文规定则无投诉举报权利。可见，投诉举报权是由基本权利衍生而来的辅助性权利，因此，投诉举报权的行使强度、权利浓度必然与基本权利不同。

（二）在“利害关系”的框架内看待投诉举报权利的性质或者影响力

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”在上述司法解释中，仅对投诉情形给予了附条件的诉权，对于单纯的不涉及自身利益的举报行为，并未赋予举报人对具有处理举报职责的行政机关作出或者未作出处理起诉的权利。

从利害关系角度来看，与其他几类利害关系人相比，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的行为，对投诉人合法权益的影响力及关联度相对较弱，像涉及相邻权、公平竞争权、行政复议程序中第三人或者撤销、变更行政行为涉及合法权益等情形中，被诉行政行为均是直接对公民、法人或者其他组织产生影响。对于要求行政机关依法追究加害人法律责任的情形，其与投诉有一定相似性。但此处的规定仅仅适用于治安管理处罚领域中，之所以作这样的规定，主要是考虑到治安处罚案件中加害人对受害人人身权、财产权损害较大、社会矛盾激烈，需要法律给予特别保护和规制。投诉涉及领域较宽，只要法律法规等明确社会主体可提出投诉则可以行使该权利，对投诉事项经查证认定违法进行处罚的，一般是对财产权的救济。

（三）从对权利保护程度或者救济渠道唯一性等角度分析投诉举报权利

投诉举报人针对的“违法行为”不仅可能会对其个人权利产生影响，若经查证属实，也会对不特定社会主体以及社会秩序产生潜在影响。因此，投诉举报制度的设置是基于从宏观上保护整体社会秩序的出发点，受理投诉举报行政机关所作的行政处理也是针对相关市场主体作出的。投诉举报人对行政机关所作行政处理不服，提起行政诉讼，人民法院主要是从行政机关是否合法履职角度予以审查，无法实质解决投诉举报人所提出的赔偿诉求，投诉举报人若想通过诉讼方式弥补自身损失，民事诉讼是直接解决纠纷的较优选择。

（四）从权利层级角度分析投诉举报权利

宪法将人身权、财产权等基本权利加以明确规定，国家通过构建法律、法规等系统性法律体系对基本权利予以充分保护。而投诉举报权利是为了保护财产权衍生而来，但其性质又不同于财产权，它属于社会权范畴，又与传统的劳动权、社会保障权等有一定差异。劳动权、社会保障权等权利可以通过行政诉讼直接得到权益救济，而投诉举报权可以定性为弱社会权，既需要有法律等事前赋权，也无法通过行政诉讼得到直接的权益救济。

三、投诉举报权利中包含的诉讼请求权范围

作为一种衍生权利的投诉举报权实质上是附着在相关的民事权利之上的，因此，公民、法人或者其他组织认为其投诉举报权受到侵害进而提起行政诉讼的，其诉讼请求权也较为有限，主要包括以下情形：

一是投诉举报人认为受理投诉举报申请的行政机关未对投诉事项进行调查处理。对于行政机关而言，受理投诉举报申请后需要在职责范围内对相关事项进行调查核实，如果认定确实存在违法行为，需要依法予以行政处罚等；若行政机关未在法定期限或者合理期限内履行相关职责，投诉举报人则有权以该行政机关未履行法定职责为由提起行政诉讼。

二是投诉举报人认为受理投诉举报申请的行政机关未在法定期限或者合理期限内予以答复。对于投诉事项，根据我国现有的部门规章等规定，受理投诉举报申请的行政机关在调查处理完毕后须答复投诉人；对于举报事项，如果部门规章等明确规定行政机关负有答复义务，则答复为行政机关的法定职责，如果部门规章等没有明确规定的，行政机关可根据实际情况处理。

三是投诉举报人认为受理投诉举报申请的行政机关已经调查认定举报事项确实存在违法行为，但未按照部门规章等规定给予其相应奖励的。此类诉讼请求权实现的前提条件包含两个：1.部门规章等明确规定对于违法行为的举报人给予相应的行政奖励；2.举报事项属实且已经行政机关核实后认定为违法行为。以上两个条件缺一不可。

作者：仝蕾（最高人民法院行政庭）

来源：《人民法院报》5月7日