章剑生：“虹吸式执法”乱象下的公权力规制思考

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【作者】章剑生，浙江大学光华法学院教授、博士生导师，中国法学会行政法学研究会副会长。

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河南泌阳“21车冻货集体跨省偏航被查扣”一事，案情曲折，手法缜密，引人深思。在卫星定位全面覆盖的今天，21辆货车竟能“集体迷路”、偏航千里，绝非偶然失误，背后暗藏一条环环相扣的利益链条：“精准偏航——精准查扣——拖延检测——无主拍卖”。网友称其为“虹吸式执法”。相较于“钓鱼执法”和“趋利性执法”，这一表述更为犀利，也形象地揭示了当下一些地方基层执法异化的新形态——行政执法权不再以维护秩序和保护权利为宗旨，而是嬗变为跨越地域、吮吸流动财物的工具。

在法治日益彰显的当下，泌阳当地行政执法部门何以如此肆无忌惮？此事远非个别执法者目无法纪、知法犯法所能简单归因，其病根深植于行政执法制度设计的缺陷与权力监督机制的失灵。这条利益链的狡黠之处，在于各环节都设置了“风险隔离墙”：货车司机低价接单后失联，切断货主追查的线索；执法部门以“涉嫌未经检验检疫”为由查扣，援引《食品安全法》相关规定，实体与程序形式完备；在货物处理阶段，通过刻意拖延制造“货主放弃”的既成事实，继而“依法”完成“无主拍卖”，形成合法化闭环。单独检视每一步骤，似乎皆有法可依，但串联起来，却形成一条将公民合法财产转化为地方财源的流水线。相较于“钓鱼执法”需主动设饵诱使违法，“趋利性执法”囿于辖区之内，“虹吸式执法”可谓升级版——通过里应外合，令货物“自动上门”，将执法权从辖区边界无限延展至全国各地。在此过程中，行政执法机关竟从法治守门人蜕变为公民财产的截留者。

究其成因，至少有二：其一，罚没收入与行政经费之间存在隐性勾连。《行政处罚法》明文规定，罚没收入须全部上缴国库，任何机关不得截留、分成。然而，在一些财政拮据的地方，“办案经费返还”“执法补助”“非税收入考核指标”等暗箱操作，使罚没收入成为执法机关获取行政经费的“变量”，二者形成事实上的利益关联。当罚没款能弥补经费缺口、改善人员待遇时，执法目的便不可避免地从维护秩序、保护权利滑向增收罚没款。“虹吸式执法”的本质正是对隐性利益回流的精算——既然执法“收益”与罚没挂钩，自然优先选择货值高、维权成本高、本地关系网缺失的对象。其二，内部监督的结构性失灵。行政执法中，立案、调查、审核至决定，全由同一机关完成。法制审核制度虽意在形成内部权力制约，但审核人员与执法人员隶属同一机关、接受统一考核，独立性无从谈起。21辆货车跨省“偏航”的异常轨迹，本应触发上级警觉，但直至舆论曝光、省政府成立专班，系统内部始终未发预警、及时纠偏，可见当地内部监督早已形同虚设。

为防范类似事件重演，亟须从制度层面予以修正。首先，彻底切断罚没款的利益链条。斩断罚没收入与执法机关经费之间的所有制度性关联，确保执法者与案件结果无经济利益牵绊，方有可能实现公正执法。同时，应通过立法修订，明确禁止以任何变通形式将罚没收入纳入执法机关绩效考核，使之成为不可触碰的制度底线。其次，强化行政外部监督机制。对跨省、跨区域或可能产生重大影响的行政执法案件，应建立强制性的事前“提级审核”与事后“异地管辖”制度，赋予当事人申请上级机关指定其他地区机关管辖的权利，以打破本地保护主义。再次，落实问责“双罚制”。对“虹吸式执法”等系统性违法行为的追责，应同时追究直接责任人员的法律责任与批准者的领导责任。本案中，泌阳县市场监管局原党组书记、局长王磊及综合行政执法大队三中队中队长张兴同时被采取留置措施，印证了领导责任不可推卸的法治逻辑，应将其制度化，并将执法合法性作为年度考核的“一票否决”事项，提高违法执法的政治与职业成本。最后，以技术赋能监督。利用数字技术对执法全流程关键节点强制留痕、不可篡改，上级监督机关依托统一平台实施“双随机”抽查，打破内部监督的“熟人困境”。技术并非目的，但可永久固定选择性执法的痕迹，为事后追责提供不可损毁的证据基础。

泌阳“虹吸式执法”事件，映射出执法者从公共利益守护者沦为过路财物收割者的异化图景，执法权从维护秩序的公共产品降格为地方或部门谋私的寻租工具。这面镜子照见的，不仅是基层执法人员的个体贪婪，更是制度设计在财政压力与法治理想之间的深层撕裂。一旦执法行为与执法者利益发生勾连，权力异化的冲动便难以遏制。根治之道，在于让执法彻底回归公权力的纯粹性——其唯一目的是维护公平正义，绝不可沦为逐利的工具。这是依法行政的底线要求，更是法治国家建设绕不开的必答题。

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（原文刊载于《上海法治报》2026年7月15日B2版“学者评论”）