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防止“小过重罚”“无过亦罚”——最高法行政庭阐释行政处罚温度与尺度
最高法行政审判庭
行政处罚案例评析
最高人民法院行政审判庭 编著
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序
案例是法院通过诉讼程序形成的对法律争议的裁判。从目前相关的规定看，案例可以有多种分类，如最高人民法院发布的指导性案例，在法院审理类似案件时“应当参照”；又如人民法院案例库参考案例，各级人民法院审理案件时，应当检索人民法院案例库，严格依照法律、司法解释和规范性文件，参考入库类似案例作出裁判。一个违背指导性案例或者人民法院案例库参考案例的裁判，在上诉审或者再审程序中通常很难获得案审法院的支持。除此之外，最高人民法院和地方各级人民法院的案例，在国家法治统一、指导下级人民法院审判工作和法学理论研究与教学中，都产生了重要的参考作用。案例是司法实践经验与智慧的产物，它架构起了法规则与法实践的桥梁，蕴含着中国法学的理论思想，融贯着中国法学的实践逻辑。
行政处罚是行政机关依法对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为所实施的一种法律制裁。在所有的行政行为中，行政处罚对公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益具有重要影响。法律法规通常赋予行政机关较为宽泛的处罚裁量权，容易导致行政处罚权被滥用。为了规范行政处罚的设定和实施，确保行政处罚公正、公开实施，1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过了《行政处罚法》，2021 年第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过《行政处罚法》，旨在解决《行政处罚法》实施过程中的新问题，回应法治国家、法治政府和法治社会三位一体建设过程中人民群众的新诉求。其中，行政处罚的公正性是一个十分突出的问题。《行政处罚法》第5条第2款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”为贯彻落实这一过罚相当原则，《行政处罚法》第 33 条进一步规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”然而，2021年《行政处罚法》实施之后，“小过重罚”“无过亦罚”之类的案件并未减少，有的还产生了十分恶劣的社会影响。如何防止行政处罚中出现“小过重罚”“无过亦罚”等不公正处罚现象，是当前行政执法中必须面对的重大理论和实践问题。我们认为，一方面，行政机关应当认真学习《行政处罚法》，学深悟透过罚相当原则的法治精髓，准确理解和适用“从轻”“减轻”“从重”行政处罚裁量基准；另一方面，人民法院在行政诉讼中要积极运用“滥用职权”“明显不当”等裁判基准，撤销或者变更违反过罚相当原则的被诉行政处罚行为。为此，我们组织编写了本书，旨在为行政机关实施行政处罚、人民法院审理行政处罚案件时提供遵循过罚相当的法理逻辑与思路。
本书根据案例所涉内容不同，分为“过罚相当”“主观过错”“首违不罚”“轻微不罚”“其他”五类。所有案例都是由一线法官根据生效裁判文书编写，经过筛选后聘请专家学者进行专业审核和推荐。本书收录的案例都是2021年《行政处罚法》实施之后地方各级人民法院审理行政处罚案件的精品之作，对行政机关办理类似行政处罚案件具有重要的指引作用，同时对于人民法院审理类似行政处罚案件有着重要的参考意义，也为行政处罚理论研究提供了真问题。当然，本书的编写尤其是评析部分内容，疏漏之处在所难免，欢迎读者批评指正。
是为序。
最高人民法院行政审判庭
2026年6月
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1.过罚相当原则的适用与裁判
徐 哲 任海霞 程心怡
【裁判要旨】
行政机关作出行政处罚既要依据特别法罚则的具体规定，也要遵循《行政处罚法》的原则性规定。人民法院对行政行为的审查以合法性审查为原则，对行政机关的自由裁量权和首次判断权应予以尊重，但是在行政行为明显不当等特殊情形下可以对行政处罚结果予以变更或调整。
【案号】
一审：（2024）豫0311行初31号
二审：（2024）豫03行终249号
【案情】
原告：安徽省宿州市埇桥区兴某马戏团（以下简称兴某马戏团）。
被告：河南省洛阳市洛龙区农业农村局（以下简称洛龙区农业农村局）；河南省洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）。
洛阳洛某传媒发展有限公司（甲方，以下简称洛某传媒公司）与洛阳哒某文化传媒有限公司（乙方，以下简称哒某文化公司）签订《表演服务合同》，约定甲方委托乙方提供杂技、马戏表演等全部服务项目，活动内容为2023环球巅峰大马戏。哒某文化公司和文某星球（郑州）文化产业有限公司（以下简称文某星球公司）签订《表演服务合同》。文某星球公司与兴某马戏团于2023年3月31日签订《演出合同》。2023年4月13日，洛某传媒公司就案涉演出向洛龙区农业农村局提交了申请及申报材料。2023年4月15日，在上述演出申请尚未通过的情况下，兴某马戏团在洛龙区龙门石窟街道某社区利用国家二级保护野生动物非洲狮2只、黑熊1只开展演出活动，有群众进行了举报。当日，洛龙区农业农村局派执法人员到现场进行调查，在演出棚内发现非洲狮2只和黑熊1只，兴某马戏团不能提供河南省林业部门野生动物经营利用审批手续。2023年5月12日，洛龙区农业农村局向兴某马戏团邮寄送达《行政处罚事先告知书》，兴某马戏团收到后未提出陈述、申辩及听证申请。2023年5月29日，洛龙区农业农村局作出行政处罚决定，对兴某马戏团作出如下行政处罚：（1）没收2只非洲狮和1只黑熊；（2）罚款38万元。该决定书2023年6月4日通过邮寄方式送达。兴某马戏团不服，于2023年8月1日向洛龙区政府提起行政复议申请。洛龙区政府于2023年10月25日作出维持决定。兴某马戏团不服，诉至法院。
【审判】
河南省洛阳市洛龙区人民法院经审理，判决变更洛龙区农业农村局于2023年5月29日作出的行政处罚决定“罚款38万元整”为“罚款4万元整”；撤销洛龙区政府于2023年10月25日作出的行政复议决定；驳回兴某马戏团其他诉讼请求。
兴某马戏团、洛龙区农业农村局均不服，向河南省洛阳市中级人民法院提起上诉。
河南省洛阳市中级人民法院经审理认为，本案系行政处罚争议，争议的焦点在于，兴某马戏团未经河南省林业部门批准于2023年4月15日在洛龙区龙门石窟街道某社区开展野生动物表演的行为，洛龙区农业农村局作出没收表演动物、罚款38万元的行政处罚决定，是否合法、合理。
案涉表演行为发生在2023年4月，根据当时适用的2018年《野生动物保护法》第27条第1款及第2款之规定：“禁止出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品。因科学研究、人工繁育、公众展示展演、文物保护或者其他特殊情况，需要出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品的，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准，并按照规定取得和使用专用标识，保证可追溯，但国务院对批准机关另有规定的除外。”本案中，兴某马戏团于2023年4月15日在洛龙区龙门石窟街道某社区利用国家二级重点保护野生动物非洲狮及黑熊进行公众展演，未取得主管部门的批准手续，不符合上述法律规定。故案涉野生动物表演行为不符合行政管理秩序的要求，客观上具有违法性。
针对违反行政管理秩序的违法行为人，行政机关可以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒，即实施行政处罚，但该处罚必须依法进行，此处的“依法”指的是，既要遵守具体执法领域的处罚规定，也要符合《行政处罚法》原则性规定的规范和指引要求。本案中，洛龙区农业农村局作出的案涉行政处罚决定，符合2018年《野生动物保护法》第48条第1款规定的处罚情形和幅度，一审法院对此已经阐明，本院予以确认。至于案涉处罚决定是否符合《行政处罚法》的规范和指引要求，本院认为，《行政处罚法》第5条第2款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，即实施行政处罚应遵循过罚相当原则；第6条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法，即实施行政处罚应遵循处罚与教育相结合原则；第33条第2款规定，当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚，即实施行政处罚应遵循主客观相统一原则。本案中，虽然兴某马戏团作为马戏表演的经营利用单位，洛龙区农业农村局将其作为违法行为人予以处罚，主体上并无不当；但综合洛某传媒公司报批申请中显示的活动举办目的、主办方、承办方，一系列表演服务合同中约定的活动时间、报备审批责任，以及各方就案涉事故责任、损失承担等问题存在的民事争议，本院认为，洛龙区农业农村局在没收表演动物的同时，径行对兴某马戏团作出罚款38万元的处罚，显属过重，不符合过罚相当、主客观相统一、处罚与教育相结合的行政处罚原则。
诉讼过程中，针对纳入司法审查范围的行政行为，人民法院的审查一般以合法性审查为原则，对行政机关的自由裁量权和首次判断权予以尊重，但在特殊情形下人民法院对行政机关的自由裁量行为予以变更或调整亦属必要，也是目前法律的要求。依据《行政诉讼法》之规定，审理行政案件，人民法院既要保障合法权益、监督依法行政，更要以解决行政争议为目的；在不适用调解的总原则之下，要对行政赔偿、补偿及行政机关行使自由裁量权的案件予以调解；要丰富裁判形式，从有利于争议解决的目的出发，选择采用如变更判决、给付判决等最适合的解纷处理方式。尤其在对可能涉及当事人权益减损、义务增加的行政处罚行为予以审查时，人民法院必须兼顾部门法的具体罚则、《行政处罚法》的总体要求，加大调解等手段的运用，依法作出最有利于争议实质化解的裁判。故一审法院综合案涉违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及争议调解等全案情况，依照《行政处罚法》及《行政诉讼法》的相关规定，对案涉处罚决定的罚款数额予以变更，并无不当，本院予以认可。
关于兴某马戏团上诉提出的被处罚动物与案涉动物不符的问题。本院认为，被处罚的2只非洲狮、1只黑熊均系演出当日所利用之动物，且当时已予以扣押，兴某马戏团的该项主张不成立。关于兴某马戏团上诉提出的案涉动物系人工繁育的问题，本院认为，兴某马戏团具有省级林业部门核准的驯养繁殖资质，宿州市埇桥区野生动物保护站盖章确认的《活体标记野生动物个体信息申请表》虽未显示案涉动物的父、母标记码信息，但同时载明动物来源性质为自繁，综合考虑案涉罚款数额调整后，案涉动物是否为自繁并不影响处罚结果，法院作为非专业机构对该问题暂不作评判。关于兴某马戏团上诉提出的其与洛某传媒公司不存在演出合同关系的问题，本院认为，一审法院并未认定兴某马戏团与洛某传媒公司之间存在合同关系，且双方之间是否存在合同关系，对案涉处罚决定是否合法并无实质影响。关于洛龙区农业农村局上诉提出的一审法院变更罚款数额问题，前文已经阐明，此处不再赘述。
综上，依照《行政诉讼法》第89条第1款第1项之规定，经合议庭评议，判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
一、行政处罚案件中的利益冲突与衡平
（一） 行政处罚案件中的利益冲突频现
法律的核心功能在于维护社会秩序、化解矛盾纠纷，然而行政争议的解决过程，往往折射出多元利益主体与权利价值的深层博弈，这在行政处罚案件中尤为凸显。以食品安全类案件为例，某小摊贩因销售农药残留超标的蔬菜被处以5万元罚款，金额等同于其全年收入。庭审中，摊主抗辩称作为销售者，其从批发市场购入蔬菜，客观上缺乏农药残留检测的专业能力；市场监管部门则强调食品安全关乎重大公共利益，行政处罚的惩戒功能不容削弱。又如，在广告执法领域，某炒货店因悬挂“中国最好吃板栗”手写广告牌，招致20万元罚款并陷入持久诉讼。再看本案，源自“中国马戏之乡”安徽宿州的家族马戏团，虽持有林业部门核发的野生动物繁育驯养资质，却因未及时办理异地展演审批，遭没收动物并处以38万元罚款。实地调研揭示，国家动物保护政策持续收紧与非遗传承需求间的制度性矛盾日益凸显，野生动物展演审核日趋严格与传统马戏行业日渐式微形成对冲，公共利益守护与中华文化传承的价值抉择，实质上映射出现代行政法治进程中多元法益平衡的问题。
（二）行政机关在行政处罚类案件中的保守选择
在行政执法实践中，行政机关针对违法行为适用法律时，往往秉持部门法优先的理念。例如，对于销售农药残留超标蔬菜的摊贩，行政机关依据《食品安全法》第124条规定，除没收违法所得、涉案食品及生产经营工具外，并处以5万元罚款；针对炒货店使用“中国最好吃”等“极限词”广告用语的行为，则依据《广告法》第9条及第57条规定，认定其违反禁止性规定，处以20万元罚款。本案中，面对未经展演地动物保护部门批准的马戏团，行政机关根据当时有效的2018年《野生动物保护法》第27条、第48条规定，除没收用于表演的1头黑熊和2只非洲狮之外，另按动物评估价值的2倍处以38万元罚款。现行法律体系下，《行政处罚法》与部门法并存，行政机关实施行政处罚时普遍遵循特别法优先于一般法的适用原则。当部门法作为特别法已对处罚标准作出具体规定时，行政机关认为其理应优先于一般法的原则性规定。
（三）法院在行政处罚类案件中的个案调整
面对法律理性与现实问题的碰撞及法律效果与社会效果的冲突，近年来，人民法院在审理行政处罚案件时，其审查方式已从侧重形式审查逐步转向实质审查与利益衡平。在裁判过程中，法院既严格遵循部门法的具体规定，又充分考量《行政处罚法》的原则性指引，不断强化变更判决的适用力度，通过个案衡平持续推动行政机关的行政处罚行为更加合法化、合理化。例如，针对月收入极低且不稳定的流动摊贩，法院在查明其进货渠道正规、销售金额不足百元后，依据《行政处罚法》第32条予以减轻处罚。本案中世代从事马戏表演的家族马戏团，法院在确认其依法办理野生动物繁育驯养手续、经营陷入困境、主观过错程度较低等情况后，参考动物价值及前期调解结果，将罚款调整为4万元。本案裁判既依据《野生动物保护法》认定兴某马戏团存在未经审批的展演行为，又援引《行政处罚法》过罚相当、处罚与教育相结合等基本原则，实现了部门法具体规则与《行政处罚法》价值理念的有机统一。
二、过罚相当原则的适用逻辑
过罚相当原则作为法治政府建设的“校准器”，贯穿于行政处罚程序的全过程，旨在防止公权力对私主体的过度干预，确保行政处罚兼具形式合法性与实质合理性。从规范结构上来看，过罚相当原则包括“过”“罚”“相当”三部分。过罚相当原则的适用可从过的认定、罚的考量、相当的判断三个层面进行递进式审查。
（一）过的认定
过的认定可从应受处罚要件与处罚裁量要件两个维度展开。应受处罚要件需从违法性与有责性两方面判定。具体到本案，马戏表演作为传统文化业态，其所使用的黑熊、非洲狮属于《国家重点保护野生动物名录》二级重点保护野生动物。依据《野生动物保护法》，在河南省域内利用上述动物进行公众展演须获本省野生动物保护主管部门批准。兴某马戏团具备责任能力与责任条件，却在未取得河南省批准手续的情况下，于2023年4月15日在洛龙区龙门石窟街道某社区利用国家二级重点保护野生动物进行公众展演，该行为同时满足违法性与有责性要件。处罚裁量要件指行政处罚过程中影响处罚决定的各种因素，主要涵盖违法情节、社会危害程度、改正情况及主观过错等。本案中，兴某马戏团本身持有野生动物驯养繁殖资质，仅未办理异地展演手续，且无主观逃避意图——其已通过合同约定由相对方负责办理手续，并向活动组织者提交了全部审批材料。问题发生后，该团积极配合洛龙区农业农村局调查，未造成严重社会危害后果。上述情节均应纳入裁量考量范畴。
（二）罚的考量
行政处罚的结果作为对违法行为的惩戒，应以事实为依据，以法律为准绳。处罚尺度必须在法律框架内，涵盖是否予以处罚、处罚种类及处罚幅度。本案中，兴某马戏团的演出行为发生于2023年4月15日。依据当时适用的2018年《野生动物保护法》，其第48条明确规定未经许可利用国家重点保护野生动物进行展演活动属违法行为，并规定了处罚种类包括没收涉案动物、违法所得及罚款。该法对罚款幅度规定为动物价值的2倍至10倍。因此，洛龙区农业农村局对兴某马戏团作出没收涉案野生动物，并按其价值2倍处以38万元罚款的行政处罚决定，形式上符合法律规定的处罚种类与裁量幅度。在行政执法实践中，不仅要求行政处罚结果严格遵循部门法的规定，更强调《行政处罚法》作为行政处罚领域的基本法，其确立的过罚相当原则应贯穿行政处罚全过程。以本案为例，法院在肯定洛龙区农业农村局所作处罚决定的处罚形式、幅度符合《野生动物保护法》的同时，援引《行政处罚法》中的过罚相当、处罚与教育相结合等原则，对原处罚决定的罚款数额作出调整。此种基于基本法原则对部门法适用进行司法审查的裁判思路，实现了从形式法治向实质法治的价值提升，亦彰显了现代行政法治的深层内涵。
（三）相当的判断
在认定行为存在“过”的基础上，确定“罚”的尺度应以“相当”为判断标准。“相当”本质上体现为价值层面的衡平，旨在实现重过重罚、轻过轻罚、无过不罚，避免小过重罚或重过轻罚。《行政处罚法》第5条、第6条及第32条对此作出原则性规定，要求实施行政处罚时应遵循过罚相当、处罚与教育相结合、主客观相统一的原则。具体到本案，兴某马戏团作为马戏表演的经营单位，洛龙区农业农村局将其作为违法行为人实施处罚，主体认定并无不当。行政机关采取“没收野生动物并处38万元罚款”的组合罚则，亦符合法定情形与幅度。但是综合考量以下特殊因素：其一，涉案展演活动系经洛某传媒公司报批的文化交流项目；其二，相关系列表演服务合同明确约定了活动时限及报备审批责任；其三，各方对事故责任认定及损失承担尚存民事争议。在此情形下，洛龙区农业农村局在没收表演动物的同时，直接对兴某马戏团处以38万元罚款，处罚明显过重，既违背过罚相当原则，也不符合主客观相统一及处罚与教育相结合之要求。
三、过罚不当案件的裁判方式
（一）基本原则：尊重行政机关的专业判断
基于行政法领域首次判断权理论框架，行政机关作为行政执法主体，在违法事实认定、法律规范适用及行政处罚裁量方面具备专业判断优势。司法权对行政权的监督应恪守必要限度的谦抑原则，尤其在技术性、行业性较强的专业领域，须秉持适度审查标准，防范司法权过度干预行政权。充分尊重行政机关基于专业判断作出的首次处理决定，既契合行政效能理论，又有利于保障行政机关在同类案件中裁量标准的统一性，彰显现代行政法治精神。本案中，洛龙区农业农村局作为野生动物保护主管部门，对马戏表演活动涉及野生动物利用行为的审批与监管具有法定职责，在无明显不当或滥用裁量权的情形下，司法机关应当予以尊重。
（二）例外情形：司法裁量权的审慎行使
司法裁量权的行使对于弥补立法的滞后性、衡平不同利益价值的冲突、实现个案公平正义等具有重要意义。在行政处罚案件中，行政机关享有首次判断权，人民法院既要尊重其专业判断，又要通过司法裁量权矫正明显失衡的裁量结果，践行司法权对行政权的有限干预原则。同时，司法裁量权的行使亦须严格遵循比例原则与正当程序要求，否则将导致裁量权滥用。本案中，法院调整罚款金额时综合考量了以下因素：（1）处罚与教育相结合。行政处罚的目的并非为处罚而处罚，没收案涉动物已实现惩戒效果。（2）主客观相统一。罚款数额应与违法行为性质相当，经核算案涉非洲狮和黑熊价值约4万元。（3）优化营商环境。大型文化展演需多部门协同，本案违法后果由兴某马戏团独自承担，显失公平。（4）非遗保护与传承。合议庭经宿州座谈获悉马戏行业渐成夕阳产业，兴某马戏团祖辈经营传承不易。（5）“三个效果”统一。经法院多轮调解，将罚款从38万元降至4万元，既确保惩戒功能，又为兴某马戏团保留生存空间，彰显了司法裁判政治效果、法律效果与社会效果的统一。
（三）程序要求：变更判决的规范适用
诉讼过程中，针对纳入司法审查范围的行政行为，人民法院的审查通常遵循合法性审查原则，尊重行政机关的自由裁量权与首次判断权。但在特殊情形下，人民法院依法对行政机关的裁量行为予以变更或调整确有必要，亦是现行法律的要求。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，既要保障合法权益、监督依法行政，更要以实质性解决行政争议为目标，可以对行政赔偿、补偿及行政机关行使自由裁量权的案件开展调解。同时，从高效化解争议的角度，应灵活运用变更判决、给付判决等适当的判决类型。尤其在审查可能减损当事人权益的行政处罚行为时，人民法院必须统筹部门法具体罚则与行政处罚法基本原则，强化调解等柔性手段的运用，作出最有利于实质化解争议的裁判。
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