中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2025）最高法行再517号

抗诉机关：最高人民检察院。

申诉人（一审原告、二审上诉人、再审申请人）：红某公司。住所地：广西壮族自治区巴马瑶族自治县。

法定代表人：徐某，董事长。

委托诉讼代理人：胡某，该公司员工。

被申诉人（一审被告、二审被上诉人、再审被申请人）：广西壮族自治区巴马瑶族自治县人民政府。住所地：广西壮族自治区巴马瑶族自治县巴马镇新建路630号。

法定代表人：余浩学，县长。

出庭应诉负责人：刘磊，该县常务副县长。

委托诉讼代理人：黄宏，该县司法局工作人员。

委托诉讼代理人：王子剑，北京市盈科（南宁）律师事务所律师。

申诉人红某公司因诉被申诉人广西壮族自治区巴马瑶族自治县人民政府（以下简称巴马县政府）不履行土地出让职责一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终1377号行政裁定，向本院申请再审。本院于2021年6月24日作出（2021）最高法行申2301号行政裁定，驳回红某公司再审申请。红某公司不服，向广西壮族自治区人民检察院申请监督，广西壮族自治区人民检察院提请最高人民检察院抗诉。最高人民检察院于2025年6月11日作出高检行监〔2024〕Z7号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2025年9月4日作出（2025）最高法行抗7号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭，于2025年11月28日开庭审理。最高人民检察院指派检察员张立新出庭。申诉人红某公司法定代表人徐某及委托诉讼代理人胡某，被申诉人巴马县政府常务副县长刘磊及委托诉讼代理人黄宏、王子剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

根据原审法院和检察机关查明的事实，本案基本情况如下：

巴马瑶族自治县矿产公司（以下简称矿产公司）系广西壮族自治区巴马瑶族自治县（以下简称巴马县）的一家国有企业。2011年1月28日，巴马县国有企业改制领导小组针对矿业公司提交的企业改制申请，作出巴企改字〔2011〕1号《关于同意自治县矿产公司改制的批复》。同年1月30日，矿产公司（甲方）与红某公司（乙方）签订《企业改制委托协议》，协议的主要内容为：1.甲方委托乙方帮助起草企业改制所需的各种草案，制定甲方认可的改制实施方案，为甲方办好土地使用权证书，并帮助引进意向投资方。2.乙方负责为甲方筹措改制工作经费，包括乙方为甲方策划、制定各种方案和联系各部门、单位、各种人员的过程中所产生的各种费用。前述费用全部由乙方先行垫支，计入改制工作经费，待改制完成后返还，甲方以其全部房产及土地使用权作担保。3.若出现甲方违约或出现不可控的第三方因素导致甲方改制暂停或终止，那么改制工作经费及工作报酬，作为甲方企业改制过程当中所产生的特种债务，今后无论是甲方继续改制，还是甲方被政府征收，均享受清偿优先权（等同职工安置费的优先权）。协议签订后，矿产公司经讨论通过《巴马瑶族自治县矿产公司改制实施方案》。

2012年5月11日，巴马县政府作出巴政函〔2012〕22号文，原则同意上述改制实施方案。同年8月20日，巴马县政府常务会议同意巴马县住房和城乡建设局（以下简称巴马县住建局）提交的《巴马县矿产公司地块规划平面图审定意见》。其中议定，综合考虑矿产公司改制所需费用等因素，矿产公司改制宗地的主要经济技术指标为：容积率5.57，建筑密度42%，绿化率30%，建筑楼层控制在13层以下。

2012年12月7日，广西壮族自治区人民政府作出《研究巴马瑶族自治县城乡规划管理工作有关问题的纪要》（桂政阅〔2012〕207号），对巴马县的城乡规划作出专门规定。纪要载明：为规范管理，上收巴马县城乡规划审批权，巴马县所有城乡规划须报请自治区人民政府审查批准后实施；巴马县要在全县所有重点地段及近期建设区域范围内发布停建令，并对已建和在建建筑提出处理意见，报自治区指导巴马县规划编制工作领导小组审批后执行。

2016年11月4日，原巴马县国土资源局向巴马县政府递交《关于要求审定自治县矿产公司原位于新建路两宗地国有建设用地使用权处置方案的请示》（巴国土资报〔2016〕174号）。请示文件提出，为妥善解决职工安置问题，尽快落实改制工作，拟将两块宗地一次性整体出让。2017年5月15日，巴马县住建局向巴马县政府递交关于审定《关于自治县矿产公司企业改制规划建设方案的意见》的请示（巴住建报〔2017〕186号）。同年7月13日，巴马县政府经讨论，原则同意巴马县住建局提请的关于审定矿产公司规划建设方案的请示，报自治县城规会（即城市规划评审委员会）审定。

2018年11月5日，巴马县政府开会要求巴马县住建局重新规划矿产公司的土地。巴马县住建局于同年11月7日出具《关于自治县矿产公司用地的规划条件》（巴住建发〔2018〕63号），明确：A地块，用地性质为二类居住用地，容积率大于等于2.0且小于等于3.0；B地块，用地性质为零售商业用地，容积率大于等于2.0且小于等于3.0。同年11月23日，矿产公司向巴马县政府提交《矿产公司改制的简要情况汇报》表明，巴住建发〔2018〕63号的规划条件不能满足矿产公司改制所需。

本院再审查明的事实与原审法院和检察机关查明的事实基本一致，上述情况本院予以确认。

本院另查明，红某公司在参与矿产公司改制过程中，按照其与矿产公司签订的《企业改制委托协议》，垫付了办理案涉国有土地使用权证书的相关费用及其他费用；关于垫付的具体数额，各方还有不同认识。案涉国有土地使用权目前登记在矿产公司名下，红某公司持有矿产公司两宗土地的《国有土地使用证》，但未办理抵押登记。矿产公司至今未完成改制。

2019年3月20日，红某公司提起本案诉讼。其诉讼请求为：一，确认巴马县政府迟延审定和迟延将矿产公司名下位于巴马县巴马镇新建路两宗国有划拨土地按原定方案挂牌出让的行为构成行政不作为，并确认其违法；二，责令巴马县政府按其原定的矿产公司改制实施方案和规划条件，履行将前述矿产公司名下两宗国有划拨土地变更性质后挂牌出让的法定职责。

一审法院认为：本案涉及的两宗土地系政府划拨给矿产公司使用的国有土地，国有土地挂牌出让需要国土资源行政主管部门报请人民政府批准。巴马县政府具有对案涉国有土地依规审批挂牌出让的职责，是本案的适格被告。红某公司并非案涉国有土地的使用权人，其与矿产公司签订的《企业改制委托协议》也未就案涉国有土地的处置作出明确约定。即使巴马县政府确需对案涉国有土地挂牌出让作出批准，也是针对享有土地使用权的矿产公司作出。红某公司与批准案涉国有土地挂牌出让与否不存在法律上的利害关系，不具备本案原告的主体资格。该院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回红某公司的起诉。

二审法院认为：决定土地使用权是否出让、何时出让是国家相关土地管理部门依职权主动实施的行为。除了因实施土地出让行为而与特定相对人形成行政法律关系之外，该行为的实施并不对社会上不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务产生任何实际影响。本案中，案涉国有土地系矿产公司的划拨用地，挂牌出让需要国土资源行政主管部门报请人民政府批准。红某公司不是案涉国有土地的使用权人，对案涉国有土地没有实体权利，巴马县政府是否履行案涉国有土地使用权出让职责与红某公司不存在法律上的利害关系，红某公司不具有本案原告主体资格。该院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

红某公司申诉称：2000年至2010年，矿产公司严重资不抵债，全面停产歇业，职工全体下岗。矿产公司没有土地红线图及土地使用证，且被法院整体查封。为妥善安置公司职工，原巴马县工业和信息化局（以下简称原巴马县工信局）招商引资，邀请红某公司对矿产公司进行增资（投资）。截至2016年6月，红某公司投入1037万元，该事实得到矿产公司和原巴马县工信局的书面认可。案涉《企业改制委托协议》《职工安置协议》《矿产公司改制土地资产处置方案》等，均为行政协议。经过相关改制程序后，红某公司拥有矿产公司100%股权，申请将矿产公司名下的土地使用权过户是其拥有的固有请求权。巴马县政府不予核准案涉国有土地的挂牌出让申请，也不洽谈企业改制和土地开发的可行方案，给红某公司造成巨大损失。红某公司具有提起行政诉讼的原告主体资格，原审裁定主要证据不足、认定事实不清、遗漏诉讼请求、程序违法。请求撤销原审裁定，依法改判本案。

最高人民检察院抗诉认为，红某公司与本案之诉请具有法律上的利害关系，具备本案原告主体资格。主要理由是：第一，矿产公司委托红某公司参与企业改制并组织实施改制方案，系在巴马县政府批准和主导下进行。第二，红某公司不仅履行了协议约定的义务，还基于对政府的信赖，为改制企业垫支了巨额资金，相关垫资得到矿产公司的书面认可。第三，因政府原因，矿产公司产权出让（土地招拍挂）不能按预期进行，红某公司为改制垫支费用无法得偿。根据改制方案，红某公司债权的实现，依赖于矿产公司产权出让即两块土地使用权的出让，其权利义务受到案涉国有土地使用权是否审定挂牌出让的实质影响。第四，巴马县政府依法、及时、正确地对矿产公司两宗商服和城镇住宅用地挂牌出让履行相应的审批行为，推动该两宗土地招拍挂，是其法定职责。综上，因巴马县政府未依法履行职责，红某公司的合法权益受到明显且现实的侵害，足以认定红某公司与本案之诉请具有法律上的利害关系，亦即红某公司具备本案原告主体资格。

巴马县政府辩称：首先，红某公司不具备本案原告资格。案涉国有土地使用权人是矿产公司，红某公司对案涉国有土地没有实体权利。矿产公司与红某公司签订的《企业改制委托协议》只是有偿委托代理服务的中介合同。该协议未经巴马县政府批准或同意，也未经政府部门盖章确认。巴马县政府及其部门对红某公司与矿产公司之间的委托改制事项，不存在行政协议、行政允诺或者相关的协议和书面材料。矿产公司委托红某公司参与企业改制并组织改制实施方案，并非在巴马县政府批准和主导下进行。巴马县政府是否履行案涉国有土地使用出让职责，与红某公司不存在法律上的利害关系。其次，巴马县政府未批准按照原方案挂牌出让案涉国有土地使用权不构成不作为，也不存在违法行为。巴马县政府收到矿产公司的报告后，积极推动企业改制工作，持续推动案涉国有土地使用权出让工作。案涉国有土地使用权未能出让，主要是由于县城控制性规划调整、规划审批权上收等客观原因。根据2012年以后巴马县城区新的控规，矿产公司的土地容积率无法再按原方案实施，而其坚持通过突破控规限制来提高土地收益，导致红某公司为改制垫支的费用无法得偿。抗诉机关的抗诉理由不能成立。请求维持原审裁定，驳回红某公司的起诉。

本院再审认为，红某公司提起本案诉讼，请求法院确认巴马县政府迟延审定和出让案涉国有土地的不作为行为违法，并责令巴马县政府履行挂牌出让的法定职责。故本案案由应为“不履行土地出让职责”，诉讼类型属于请求履行职责之诉。本案不牵涉行政协议的适用，不属于行政协议之诉。

法院判令巴马县政府履行职责的前提是，红某公司的起诉符合起诉条件。原审法院以红某公司与诉请事项不存在法律上的利害关系、不具备原告资格为由驳回起诉和上诉，对于原告是否有权请求被告履行土地出让职责、被告是否应当批准出让案涉土地等实体问题，因此不再审理。在原审法院对案件实体问题均未进行审理的情况下，上级法院在审判监督程序中不宜对相关实体问题进行审理和裁判。据此，本院再审的审查范围限于红某公司的起诉是否符合起诉条件。

一般来说，原告诉请行政机关履行职责，应当符合下列起诉条件：一，原告请求行政机关履行的事项属于行政机关职责范围内的具体事项；二，原告向行政机关提出过履行职责的申请，行政机关拒绝履行或者不予答复；三，原告与其诉请的事项具有利害关系，行政机关的不作为可能损害其合法权益。根据原审法院查明的事实，综合检察机关的抗诉意见和各方当事人在庭审中的诉辩意见，本案的争议在于第三点。即，红某公司与巴马县政府是否出让案涉国有土地使用权有无利害关系，从而是否具有原告资格。

在我国现行法律中，判断原告资格有无的基本准绳是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”依据该条规定，利害关系是确定原告资格的根本标准。立法设定利害关系标准，既要充分保护公民、法人和他组织的起诉权利，也是防止无关人员提起没有必要的诉讼。对于“利害关系”的适用，本院在（2017）最高法行申169号刘广明诉张家港市人民政府行政复议案中认为，应当根据法律规范条文、立法宗旨及行政行为的性质等，判断当事人的利益是否属于行政机关应当考虑和保护的范围。可见，除了法律规范明文规定的权利，行政诉讼法上的利害关系还应当考虑相关利益是否值得法律保护。

结合行政诉讼法的前述规定和司法实务的主导意见，在判断原告资格时，可以从以下三方面考虑：第一，起诉人是否行政行为的相对人。如果是行政行为的相对人，即推定与行政行为具有利害关系，从而具有原告资格。第二，起诉人是否享有法律规定的权利。在请求履行职责之诉中，前述法定权利体现为请求行政机关履行法定职责的权利。第三，根据法律规范条文、立法宗旨及行政行为的性质等，起诉人有无其他需要行政诉讼保护的利益。下面就这三个方面，逐层展开分析。

一、红某公司是否被诉行政行为的相对人

行政行为的相对人，也称行政相对人，一般是指行政法律关系中与行政机关相对应的、享有行政权利并承担行政义务的公民、法人或者其他组织。只有参与到行政过程中，与行政机关形成某种特定法律关系的主体，才能成为行政相对人。

在行政相对人的判断问题上，本院审理并作为典型案例公布的（2001）行终字第2号广州市海龙王投资发展有限公司诉广州市对外经济贸易委员会行政处理决定案可作类比。在该案中，三联公司等几家公司经被告批复同意，组成项目公司负责案涉开发项目。原告海龙王公司与其中的三联公司签订协议，参与开发，并有实际投资。后因被告撤销同意成立项目公司的批复，影响到海龙王公司投资权益的实现，海龙王公司提起诉讼。法院认为，原告没有按照法律规定的方式加入该项目公司，成为项目公司股东或者开发项目一方，被告针对该项目公司所作的决定与原告不形成法律上的利害关系。原告的起诉因此被裁定驳回。由此可见，没有参与行政过程，不足以成为行政行为的相对人。

在要求行政机关履行法定职责的案件中，由于不存在行政处理决定的直接对象，无法根据行政处理决定的直接对象来确定行政相对人，但可以根据特定主体参与行政过程的情况来判断该主体是否为行政相对人。本案中，案涉土地系政府划拨给矿产公司使用的国有土地，矿产公司可以作为案涉国有土地的使用权人向有关行政机关提出申请，成为行政相对人。红某公司不是案涉国有土地的使用权人，无权以该土地权利人的身份向巴马县政府申请出让案涉国有土地使用权。红某公司按照其与矿产公司的约定，参与了矿产公司改制。但从目前证据看，红某公司未参与巴马县政府为企业改制召开的历次会议，也未被巴马县政府有关企业改制的文件明确提到并列为抄送对象。围绕矿产公司改制和案涉国有土地使用权的出让问题，巴马县政府更没有对红某公司作出过行政处理决定。虽然矿产公司改制确系政府主导，但是，红某公司关于其参与矿产公司改制系巴马县政府主导或者安排的主张缺乏证据支持。据此，红某公司没有参与案涉国有土地使用权出让有关的行政过程，没有与巴马县政府形成行政法律关系，不属于被诉行政行为的相对人。

二、红某公司是否具有请求巴马县政府履行职责的权利

由于行政职权、公共资源和现实条件的限制，行政机关无法做任何人要求他做的任何事情。法律保护当事人的起诉权利，但也不会仅仅因为当事人曾经向行政机关提出过要求，就赋予当事人起诉的权利。公民、法人或者其他组织要求行政机关履行法定职责、作出特定行为，应当具有法律依据，此即行政法上的请求权。对于明显缺乏请求权根据的要求履行职责之诉，人民法院可以裁定驳回起诉。

行政法上的请求权可能来自立法的规定，也可能来自行政协议、行政允诺等。本案中，红某公司不是案涉国有土地的使用权人，不存在处分案涉国有土地的法定权利。红某公司目前持有矿产公司两宗土地的《国有土地使用证》，但未办理抵押登记，不是案涉国有土地的抵押权人，不存在请求出让案涉国有土地的法定权利。矿产公司至今未完成改制，红某公司还不是矿产公司股东，不具有代替矿产公司请求巴马县政府批准出让案涉国有土地使用权的资格。巴马县政府没有与红某公司达成过协议，也没有向红某公司作出过土地出让的允诺。因此，红某公司请求巴马县政府履行土地出让职责没有法律依据，不具有相应的请求权。

本院在审理中注意到，矿产公司改制方案涉及的土地系国有划拨土地，其出让须经相关部门审批同意，符合规划条件，并经招拍挂程序。2012年12月7日，广西壮族自治区人民政府作出《研究巴马瑶族自治县城乡规划管理工作有关问题的纪要》上收巴马县城乡规划审批权后，巴马县所有城乡规划须报请自治区人民政府审查批准后实施。据此，上述纪要作出后，巴马县政府已不具有按照原有规划条件批准案涉国有土地使用权出让的职权。2018年11月7日巴马县住建局出具的《关于自治县矿产公司用地的规划条件》表明，若案涉国有土地使用权仍然准备出让，必须符合新的规划条件。同年11月23日，矿产公司向巴马县政府提交的《矿产公司改制的简要情况汇报》表明，原有改制方案不能满足新的规划条件。在此情况下，红某公司要求巴马县政府按照原规划条件将案涉国有土地使用权变更性质后出让不仅缺乏法律依据，客观上也不具备履行条件。

三、红某公司有无其他需要行政诉讼保护的利益

除了前述法定或者约定的请求权，行政法上的利害关系形式多样。本案中，红某公司以参与改制的方式投资矿产公司，在此过程中形成了对矿产公司的债权。红某公司也一直期待，矿产公司改制后案涉国有土地使用权能够挂牌出让，以实现其投资收益。红某公司在矿产公司改制问题上存在实际利益，但是否意味着红某公司对矿产公司的债权等投资权益与要求巴马县政府出让矿产公司案涉土地使用权之间具有公法上的利害关系，进而需要行政诉讼予以保护？

行政诉讼对当事人与第三人债权的保护范围，目前主要依据是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”依据该规定，债权人以保障债权实现为由提起行政诉讼，只限于行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的情形。依法应予保护或者应予考虑的情形，可能来自法律或者政策要求，也可能来自当事人的合理信赖。下面分别讨论。

一是，红某公司要求巴马县政府帮助其实现债权，有无法律或者政策依据。在市场经济条件下，市场主体依法对其投资决策及相应后果自行负责，投资风险原则上应由其自行承担。一般情况下，政府没有义务对投资人与第三人的债权承担偿还责任或者作出其他安排，投资人也不得起诉要求政府对投资人与第三人的债权承担责任。政府帮助投资人实现债权属于例外情形，应有法律或者政策依据。关于这个问题，本院审理并作为典型案例公布的（2004）行终字第4号中国光大银行诉武汉市人民政府不履行法定职责案可以作为对比。在该案中，原告要求地方政府落实世界银行贷款的还贷职责，为原告（债权人）重新确定债务人和担保人，法院对该案予以受理并作了判决。法院受理该案有特殊的时代背景，并有国务院文件对相关工作作了明确要求，落实相关债权因此属于地方政府的职责。本案中，红某公司要求巴马县政府帮助其实现债权，缺乏法律和政策依据。

二是，红某公司要求巴马县政府帮助其实现投资权益，有无信赖基础。当事人基于对行政机关的信赖，要求行政机关在法定或者约定义务之外履行职责、实施行为，应当具有合理、充足的信赖基础。信赖基础可能来自行政机关与当事人的协议或者对当事人的承诺、行政机关事先发布的规范性文件或者行政实践中形成的惯例乃至个别清晰可循的先例。本案中，巴马县政府及其职能部门没有批准或者确认红某公司与矿产公司的相关协议，也没有承诺帮助解决相关债务。在帮助落实债权等投资权益问题上，也不存在双方可以参照的规范性文件或者行政惯例和先例。据此，尽管红某公司按照其与矿产公司签订的《企业改制委托协议》参与矿产公司改制，并垫付了办理案涉国有土地使用权证书等相关费用，但不足以产生对巴马县政府出让案涉国有土地使用权的合理期待。换言之，红某公司参与矿产公司改制的事实，不足以构成红某公司要求巴马县政府履行诉请职责的事实根据。红某公司与矿产公司形成的债权债务关系属于民事法律关系，红某公司可以就相关债权展开协商或者另循救济。红某公司要求巴马县政府帮助其实现债权，欠缺足够的信赖基础，不属于依法应予保护或者应予考虑的情形。

因此，红某公司不是案涉国有土地使用权是否出让的行政相对人，不具有请求巴马县政府作出案涉国有土地使用权出让行为的权利，与巴马县政府是否履行案涉国有土地使用权出让职责也不存在依法应予保护或者应予考虑的政策依据和信赖基础。红某公司以巴马县政府未履行案涉国有土地使用权挂牌出让职责导致其权益无法实现为由提起本案行政诉讼，不具有原告主体资格。原审法院裁定驳回其起诉和上诉，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以认可。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款的规定，裁定如下：

维持广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终1377号行政裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　  何海波

审 判 员　  于　泓

审 判 员  　廖国娟

二〇二六年三月九日

法官助理  　许　靓

书 记 员  　张超伟