《房屋征收与补偿案件裁判规则》

章文英 著

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引  言  

2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋征收与补偿条例》）颁布实施，确定了新的征收与补偿模式，国有土地上房屋仅能由政府基于公共利益需要予以征收，且补偿职责由政府承担，可以有效解决征收补偿过程中发生的纠纷等突出问题。随着我国城镇化进程加快，基础设施建设、旧城区改造等项目全面铺开，大范围的房屋征收工作启动，国有土地上房屋征收与补偿案件随之大幅增长，已成为目前行政案件数量最多的案件类型，也是公权与私权矛盾最集中的领域之一。近年来，我国的房屋价值波动较大，且房屋征收影响范围广、权益重，直接关乎被征收人安身立命的根本，也直接影响社会公共利益的实现。房屋征收与补偿已是行政案件“起诉率高、上诉率高、申诉率高”的重要领域，实质化解行政争议的难度大。《房屋征收与补偿条例》实施至今已有十余年，全国各级法院已积累了大量有益经验，也存在一些认识不统一的现象，亟须达成共识、统一规范。

国有土地上房屋征收与补偿工作是一个系统工程，包括多个程序、多个行为。在司法实务中，被征收房屋的权利人为维护自身合法权益，可能先后或同时就多个行政行为提起行政诉讼，“一事多案”现象较为突出，相关案件的数量较多，有必要引导当事人合理合法选择被诉行政行为，正确提起相应的诉讼请求。房屋征收决定、房屋征收补偿协议、房屋征收补偿决定、未履行或者拖延履行房屋征收与补偿职责的行为、强制搬迁、拆除房屋的行为等属于行政诉讼受案范围，已基本达成共识。但对部分行政行为是否具有行政可诉性，实践中存在不同认识，如未依法作出征收决定，但以其他行为代替征收决定并实际发生征收效果的行为；在征收房屋决定作出之前，与被征收人提前达成征收共识，通过订立有关协议等方式确认征收的行为；房屋征收决定作出之后增加或缩小征收范围的行为；等等。上述行为完全符合《行政诉讼法》关于受案范围的法定条件，若否定其行政可诉性，将导致有关当事人合法权益无法得到救济等负面后果。另外，在被征收房屋权利人提起的行政诉讼中，存在因不属于受案范围而被裁定驳回的情况，影响了当事人有效救济合法权益。究其原因在于，包括当事人在内的多个主体认识不统一、不正确。因而，有必要全面梳理实践中常见争议不属于行政诉讼受案范围的相关情形，引导当事人正确提起行政诉讼，以减少不必要的诉讼和当事人的诉累，如征收决定应当符合的“四规划”“一计划”，以及房屋价值评估行为等，因其作出主体不属于行政主体或有法定的专门救济路径等，不属于行政诉讼受案范围；房屋征收与补偿过程中的各类程序性行为，因不直接影响当事人的合法权益或其影响被后续其他可诉行政行为吸收，依法不属于行政诉讼受案范围；针对同一被征收人就征收与补偿过程中的多个行为先后提起诉讼，如对房屋征收补偿决定提起的行政诉讼已经生效后，又对在先的房屋征收决定提起行政诉讼，以及被征收人就房屋征收决定提起行政诉讼判决生效，而其他被征收人就同一征收决定提起诉讼的情形，人民法院对此不再立案。一方面，这符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第六十九条关于诉讼标的被生效裁判所羁束可以裁定驳回起诉的规定；另一方面，引导被征收人按照法律规定就房屋征收决定正确地提起行政诉讼，避免房屋征收决定长期处于不稳定状态而影响公共利益。

被征收房屋的所有权人是《房屋征收与补偿条例》所指的被征收人。但在实践中，房屋权利人并不限于所有权人，还包括实际使用人等多种情形。另外，房屋权利可能因继承、转让、出租、抵押等发生变化，而使被征收房屋的权利人状况判断更为复杂。在国有土地上房屋征收与补偿过程中，不同权利人可能分别提起诉讼。准确识别、正确认定适格原告主体，对充分保护当事人的合法诉权、避免不当干扰稳定的房屋征收补偿秩序具有重要意义。如除房屋所有权人外，承租人等实际使用人依法可能享有一定范围补偿权益的，是否可以就房屋征收补偿行为、房屋强制拆除等行为享有原告主体资格；房屋权利人形式上已经获得补偿而不再对房屋享有实体权益时，主张强制拆除房屋的程序性权益或房屋之外的其他合法权益受损的，是否具有原告主体资格；房屋权利人订立补偿协议并履行之后，对房屋征收决定起诉是否具有原告主体资格；等等。另外，在国有土地上房屋征收与补偿过程中，因行为主体不具有行政主体资格、接受委托作出行为或者难以查明行为主体等情形，使得适格被告的确定较为复杂。在实践中，因难以查清强制拆除主体以被告不适格为由裁定驳回起诉的案件并不鲜见，导致当事人需要“多轮诉讼”以救济自身合法权益，增加了当事人的诉累。因此，有必要就实践中的常见情形进行梳理，对不同情形下被告确定规则进行研究。一方面通过具体列举的形式，明确行政诉讼“谁行为，谁被告”等规则；另一方面针对一些例外情形作出具体分析，确定适格被告的认定规则。

由于房屋征收决定通常是征收一片区域，被征收人的数量较多。在对征收决定不服时，可能部分被征收人选择行政复议路径，部分被征收人选择行政诉讼路径，加之复议、诉讼的审理期间并不相同，导致在行政诉讼审理过程中，同一被诉征收决定可能已经被申请复议或被提起行政诉讼。且在先的复议或诉讼可能已经处理完毕，也可能正在审查或审理过程中，导致现实情况更为复杂。因此，有必要对不同效力状态的复议及诉讼进行全面梳理，以不同救济路径之间的受理先后顺序为标准，确定实践中争议较大情形的处理结论。（1）针对复议在先的情形，人民法院应当等到复议结果作出后再作处理。复议改变房屋征收决定的，因被诉行政行为已被复议结论羁束，人民法院应当告知就复议决定寻求救济；复议决定未改变征收决定的，则应当就征收决定继续审理。（2）针对案件诉讼与其他被征收人申请的复议同时受理（可推广于诉讼在先）的情形，则根据诉讼终局原则，确定本案诉讼不受影响、可以继续审理的结论，人民法院可以决定等待复议决定后审理或直接进行审理。（3）针对另案诉讼在先的情形，结合另案诉讼的审理阶段作出不同处理：另案尚未作出裁判的，因原则上均为同一法院受理，可以合并审理。另案裁定驳回起诉的，因房屋征收决定的合法性实体上未作出处理，人民法院可以继续审理。另案已经从实体上作出判断的，诉讼标的已被羁束，其效力及于在后提起的诉讼，在后诉讼没有继续诉讼的必要性，若当事人坚持诉讼的，则裁定驳回起诉。

在房屋征收决定案件中，被诉行政行为影响多个被征收人的权利义务，根据《行政诉讼法》及其司法解释的规定，人民法院应当按照“必要共同诉讼”原则确定诉讼参加人。一般而言，被征收人的数量成百上千，较少能集齐所有被征收人就房屋征收决定提起行政诉讼，人民法院应当依法通知未提起诉讼的被征收人参加诉讼。但在司法实践中，仅有部分被征收人就房屋征收决定提起行政诉讼时，人民法院通常采取分开立案，或者不通知其他被征收人参加诉讼等处理方式。上述做法虽有其正当考虑之处，但也存在多方面的问题：（1）不符合《行政诉讼法》及其司法解释有关必要共同诉讼的相关规定；（2）不同被征收人可能先后分别就房屋征收决定提起行政诉讼，导致人民法院重复处理或不同诉讼之间的关系更为复杂等问题出现。因此，根据《行政诉讼法》有关必要共同诉讼的诉讼代表人制度，可以从根源上解决多头诉讼的难题，消除潜在社会不稳定因素，客观上总体减轻诉讼负担，更主要的是在法理上具有正当性，依法、充分保障被征收人的诉讼权利，而且公共利益事项在社会监督下依法推进，有利于赢得广大公众的理解与支持。

房屋征收与补偿行为包含多个事项，且原告与被告对不同事项的证据掌握情况或优势性不同，当事人之间在进行有关举证责任的分配时常出现争议。被告承担举证责任是行政案件的一般原则，原告仅在例外情形下承担举证责任，这同样适用于房屋征收与补偿案件，以充分保障被征收人的合法权益。但在实践中，因房屋征收、补偿行为涉及事项较多，行政机关要证明被诉行政行为具有合法性，需要承担较为复杂的证明责任。对于部分需要证明的实体事项，除明确不同当事人所需承担的举证责任外，还可以指引当事人就主要事实有针对性地提供证据材料。对于其他程序性事实，因通常属于行政机关的证明责任，按照一般举证责任分配原则即可确定。如关于房屋征收决定的证明责任，公共利益目的、公共利益的具体情形以及符合规划和计划等直接决定房屋征收决定效力的事项，由被告承担举证责任；关于房屋征收补偿决定的举证责任，基于房屋征收补偿决定与补偿方案的对应关系，对当事人之间争议较大的事实，如被征收房屋以及房屋价值评估等事项，由被告承担举证责任；关于房屋情况的认定，对原告而言兼具权利与义务双重属性，原告可以提供证据材料证明自身主张。对于被告就有关被征收房屋情况主张的事实不予认可的，原告有权提供证据予以否定，若被告已经尽到举证责任，原告主张否定被告证明的事实，则应当承担举证责任。在被征收房屋的强制拆除案件中，主要涉及三个方面的事实认定：强制拆除行为是否存在、强制拆除主体以及强制拆除赔偿数额。其中，赔偿数额的证明责任可以通过《国家赔偿法》《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的规定予以推断。强制拆除行为是否存在、强制拆除主体认定的举证规则是实践中的难点问题，主要包括两种情形：（1）被告主张拆除行为不具有强制性的。根据证据掌握的优势性大小，一般由原告提出强制拆除主张并说明理由，被告予以否定的，应当对原告已经自愿交付房屋等客观上可以反映非强制拆除事实予以证明。（2）被告否认其实施了强制拆除行为的。在双方当事人对是否实施被诉行政行为产生争议时，因行为主体证明自己未实施某一行为存在较大困难，通常不再由行政主体承担举证责任。原告在此情形下享有举证权利、承担举证责任，其可以提供证据证明自己的主张成立、否定对方的主张。但基于行政诉讼的被告举证原则,原告仅需完成初步证明责任即可,如可以提供相关证据证明被告与被诉强制拆除行为之间具有法律上的关联，或者主张按照相关法律规则可以推断被告属于适格的被告。

在房屋征收与补偿案件中，被征收房屋的情况如面积、用途等方面的认定，不仅影响房屋权利人对房屋征收决定等行为的诉权，而且直接决定房屋权利人依法可以享有的补偿权益，属于人民法院应当查明的重要事实。在实践中，当事人对该事项的认定也常出现争议，尤其是房屋实际情况与依法登记情况不一致的，通常是案涉行政争议的源头所在。对被征收房屋情况的认定，一般以不动产权属证或不动产登记簿为准。但是，被征收房屋可能出现未登记或登记出现错误等例外情形，如在房屋建设时尚无登记制度，则有必要针对实际情况客观地作出认定。关于房屋面积的认定，对于不能归责于原告原因导致房屋面积登记情况与实际情况不一致的，可以依法按照实际情况予以认定；对于院落或空地面积较大的情形，在此之前已有最高人民法院答复，可以直接适用；针对房屋用途依法发生调整的情形即实践中的“住改非”房屋，按照实际情况予以认定，依法保护被征收人的合法权益。“住改非”的补偿标准介于住宅与营业用房之间，并非按照完全的营业用房予以认定。

房屋价值评估报告是认定被征收房屋价值、确定房屋补偿标准的法定证据材料，而房屋价值的补偿通常属于被征收房屋补偿中占比最重、最主要的事项。因此，在实践中，当事人对补偿不服的主要理由之一，即为评估报告不合法、不合理，这也是人民法院在征收补偿案件中需要审查、认定的重要内容。由于评估报告本身不具有单独的行政可诉性，且评估报告由专业机构作出而具有较强的专业性，人民法院的审查内容及强度等亟须予以明确。房屋价值评估应当遵循房地一体评估、分户评估等原则，否则可能导致评估报告不被采信的法律后果。由于评估报告是由专业机构制作，具有较强的专业技术性，人民法院在审查强度方面应当合理把握，不宜从实体方面过度审查，在没有明显不合法、不合理的情形下，尽可能地尊重专业机构的评估结果。但是，评估结果对房屋权利人的权益影响重大，人民法院应当重点审查。审查的主要内容为评估的程序性事项，包括评估机构、评估人员是否符合法定要求，有无违反评估应当遵循的法定程序等。若评估完全符合程序规定，原则上应当尊重其作出的评估结论。反之，评估违反法定程序，可能影响评估结论合理性的，评估结论则可能不被采信。为了保障评估结论的公正性，制度层面保留了两条专门的救济路径，即申请复核以及进一步申请鉴定。所有救济程序已经结束后得到的最终结论，具有较强的可信度。除评估报告明显违反客观情形等例外情形外，人民法院原则上应当予以尊重。实践中可能出现评估报告违反评估原则或违反法定程序，但其结论可能并未损害当事人合法权益的情形，为高效化解行政争议，减少程序空转，宜交由人民法院根据案件具体情形作出处理。

法定的补偿方式包括货币补偿与产权调换，房屋权利人依法拥有选择权，但在实践中其补偿方式可能有多种表现形式，且产权调换涉及用以调换房屋的面积、区位等具体情形中，当事人之间就补偿方式选择权是否受到影响发生分歧的现象较多。在实践中，既有行政机关形式上提供了补偿方式的选择，但因产权调换房屋质量低等实质侵犯补偿方式选择的情形，也有行政相对人不及时行使选择权或对补偿方式提出不合理要求等影响征收补偿工作的情形。因此，有必要就实践中常见补偿方式争议予以梳理，从正反两方面就补偿方式提出的主张是否合法进行分析，在尊重客观事实的基础上，依法在保障被征收人合法权益与公共利益事项及时实现之间寻求合理平衡。如侵犯补偿方式选择的情形：整体补偿方式不符合法定要求的情形，即未包含货币补偿和产权调换；产权调换的房屋不具体，无法确定可以选择的调换房屋，影响被征收人作出选择的情形；虽然提供了产权调换房屋，但调换的房屋不合法或明显不合理，影响被征收人选择调换房屋的情形，属于实质侵犯补偿方式选择权。相反，房屋征收主体已经合理保障补偿方式选择权，但因客观不能或被征收人的原因等不能归责于房屋征收主体的因素，未能完全满足被征收人关于补偿方式的要求，不属于未保障补偿方式的情形。如由于客观原因如规划调整等不能提供被征收人要求的产权调换房屋的情形；征收补偿决定方案已经保障补偿方式，但由于被征收人不按照要求作出选择，为避免影响长期未选择而影响征收工作正常进展或过分增加征收主体的负担，在此情形下可以视为被征收人放弃选择权。

在对被征收房屋权利人予以补偿的过程中，行政机关已经通过征收补偿决定等确定的补偿事项，不足以依法保障房屋权利人合法权益的，可以通过变更相应补偿事项予以救济。人民法院可以通过作出变更判决，直接针对当事人的核心诉求作出裁判，同时避免整体上否定被诉行政行为的效力而增加诉累，减少程序空转，高效、实质性地化解行政争议。由于房屋的市场价格具有波动性较强的特征，随着时间的推移价格可能发生较大变化，而房屋征收决定与实际予以补偿之间可能相隔一段时间，两个时间段期间的房屋价值相应可能存在一定的区别。理论上，房屋价值应当以实际补偿时为标准。但征收工作是一个庞大的工程，不可能完全在实际补偿时再对房屋价值予以评估，而应当事先做好相关评估工作，《房屋征收与补偿条例》对此确定以房屋征收决定作出之日为基准时间，作为房屋价值的评估时点。基于房屋价格的变化，评估报告仅能客观反映一定时间内的情况，相关技术规范将该时间段确定为一年。因此，房屋征收补偿工作原则上应当在房屋征收决定作出之日起一年内完成。在该期限内未作出补偿决定，且不存在归责于被征收人原因的，评估的房屋价值可能不足以保障被征收人的补偿权益。关于住宅依法改为经营用房（以下简称“住改非”）的补偿，也是实践中的难点问题。“住改非”房屋的补偿标准有其特殊之处，整体上介于住宅与营业用房之间，但具体标准通常由当地的规范性文件作出规定。若征收补偿决定未体现“住改非”房屋的补偿标准如未包含停产停业损失等，则可能损害房屋权利人的补偿权益。

补偿方案作为订立补偿协议或作出补偿方案的依据，对房屋权利人的补偿权益具有直接的影响，通常是当事人之间主要争议的重要事项，也是人民法院重点审查的内容。在房屋征收与补偿过程中，房屋征收补偿方案将在多个环节、多个行为中出现，相应可能需要在多个行政诉讼中予以审查。为避免重复审查、处理，人民法院应当根据补偿方案的性质定位以及在不同环节中的作用等因素，确定不同诉讼中对补偿方案审查内容的重点。针对征收决定案件，因征收决定作出之前应当先拟定征收补偿方案，且补偿方案通常与征收决定一并对外公告，原告在征收决定案件中主张补偿方案不合法的，人民法院可以对补偿方案进行审查，但补偿方案实体上是否合法主要影响房屋权利人的补偿权益，并不会对是否应当启动征收行为产生影响，因而在征收决定案件中无须对补偿方案的实体内容进行审查，审查的重点应当置于制定补偿方案的程序方面。若补偿方案的制定程序不合法，则可以视为征收决定存在程序违法。针对征收补偿案件，因补偿方案作为补偿协议或补偿决定的依据，补偿方案的实体内容属于人民法院的重点审查内容。若补偿方案的实体内容不合法，可能损害房屋权利人补偿权益的，则可以作为否定被诉行政行为的法定事由。

由于征收决定的影响对象多、范围广、权益重，法律法规对征收决定的实体及程序要求较多且高。人民法院在征收决定行政案件中，相应需要审查多个事项，实践中也经常审查出征收决定存在或大或小的瑕疵。但是，征收决定是国有土地上房屋征收与补偿的首要环节，其直接决定征收项目能否依法启动，而征收项目都是基于公共利益目的，因而对征收决定的判决通常需要考虑公共利益。对于不完全合法的征收决定，简单地判决确认违法而不予撤销，可能客观上并未保护到公共利益，且可能对房屋权利人的合法权益甚至公共利益造成损害。对于实践中存在重大违法、依法应当判决撤销的征收决定，应当依法作出相应判决。考虑到征收决定对公共利益的影响，在法定范围内可以保留征收决定效力时，应当尽可能地予以保留，如可以纠正征收决定违法之处，包括没有相应职权的主体作出征收决定被具有相应职权的市县政府追认的，或原本集体土地被征收为国有的；撤销征收决定确实会对国家利益或公共利益产生重大损害的，按照《行政诉讼法》的规定可以依法判决确认违法。房屋征收与补偿过程中，当事人要求行政机关履行法定职责的请求主要情形包括要求作出征收决定或给予征收补偿等。原则上，是否作出征收决定属于行政机关的法定职权，不因相关主体的申请而启动。因此，要求履行征收决定的诉讼请求，一般不能得到支持。仅在一些特定情形下，相关利害关系主体的房屋权益确实受征收行为影响，且没有其他更好的救济路径，此时请求对其房屋予以征收的，人民法院可以支持。在原告诉讼请求成立时，无论是完全未履行补偿职责，还是部分履行或遗漏履行补偿职责的，人民法院应当作出尽可能明确的判决，包括履行的时间以及内容，使之达到可执行程度，直接、实质救济当事人的合法权益。

房屋征收补偿协议是实践中占据比例最高的行政协议类型，相关的行政协议案件数量较大。在补偿协议案件审理中积累了较多经验，也存在较多争议难题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）颁布实施后，基本上可以应对实践需求，但因篇幅限制仍有较多具体问题未作出详细规定。因此，有必要就补偿协议案件如何作出审查及判决进行分析，如补偿协议案件应当审查的内容，补偿协议的行政性与协议性、合法性与合约性之间发生冲突时如何作出判决。根据行政性或合法性优先原则，补偿协议不符合法定要求，损害协议相对人合法权益的，应当予以纠正；损害行政机关合法权益的，基于行政信赖利益保护原则，仅在损害程度较为严重的情况下予以纠正。对行政协议本身无争议、仅对具体履行存在争议的，人民法院应当对实际履行以及约定的权利义务进行比较，行政机关存在未履行的义务则应当判决履行。在履行过程中，协议相对人获得超出协议约定的利益的，行政机关也可以通过作出决定的方式予以纠正。

在房屋征收过程中发生违法拆除被征收房屋的，同时符合行政补偿与行政赔偿的规定，房屋权利人提起行政赔偿诉讼的，行政赔偿的标准不低于行政补偿。行政补偿包括货币和产权调换方式，行政赔偿原则上也应当保障相应的赔偿方式。因征收环节中已准备产权调换的房屋而易于执行，有助于更好地保障房屋权利人的合法权益，并可以更直观地与行政补偿相比较，减少当事人之间的分歧。但是，《国家赔偿法》缺乏相应的规定，目前更多的是通过实践经验的总结，并以行政赔偿司法解释的方式先予以明确。针对原告选择货币补偿的情形，因房屋价格具有较强的波动性，存在不足以保障原告合法权益的可能，可以按照公平原则合理调整。另外，因房屋征收决定的作出将导致房屋权益的转移，房屋权利人不得在被征收房屋上进行添附，因而房屋价值的认定时点可以房屋征收决定作出之日。为便于赔偿判决的执行，减少程序空转，高效地救济当事人的合法权益，赔偿判决应当尽可能地明确，仅在难以明确的情形下，才能责令作出赔偿决定。

二、“住改商”房屋的补偿标准

所谓“住改商”房屋，主要是指房屋登记的用途为住宅，但实际上依法用于经营用途的房屋。对于此类房屋的补偿标准，既不能按照完全的商业房标准，也不能完全按照住宅房屋的标准，而是按照介于二者之间的补偿标准予以补偿，但也并非简单地以商业房与住宅房的中间值为标准。对此，《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》规定：“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”但关于“适当补偿”的标准，实践中的认识并不统一。

在贾某诉某区政府房屋征收补偿决定申请再审案中，最高人民法院指出，在城市房屋征收过程中，尤其要注意合法、合情、合理地解决其中久拖不决的遗留问题。《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》在第四部分“完善相关政策措施，妥善解决遗留问题”中载明：“各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”该规定确定了解决城市房屋拆迁中久拖不决遗留问题的基本原则，即对待遗留问题，不能“一刀切”，完全按照产权性质不给予“住改商”房屋有关经营方面的任何补偿。本案中，涉案房屋产权性质虽为住宅，但贾某向原审法院提交了营业执照等证据用于证明其涉案房屋用于餐饮经营，符合上述规定中“应给予适当补偿”的适用条件。虽然贾某仅提交税务登记证，未提供纳税证明，但贾某一直主张其系特困职工，符合免予纳税情形。原审法院未进一步查明相关事实，审查涉案房屋是否符合适用上述规定的情形，而是直接确认被诉房屋征收补偿决定合法，确有不当。此外，被诉房屋征收补偿决定适用了已废止的征收与补偿暂行办法，属于适用法律错误。故原审法院认定事实的主要证据不足，适用法律法规确有错误。本案尚需查明涉案房屋的营业额、应缴税额或免缴税额等情况，以确定补偿数额。需查明的具体事实问题包括：涉案房屋中用于经营的部分面积；实际经营情况，包括年度或月度营业额；经营的时间区间；应缴税额或免缴税额；贾某在申请再审时已经向本院提供了税务所出具的免税证明，需质证审查；涉案评估报告适用了已废止的当地征收与补偿暂行办法，故需查明按照新的征收与补偿办法，评估金额是否会有变动。

笔者认为，最高人民法院在上述案件中，运用了以下规则：（1）在被征收人可以提供初步证据证明被征收房屋系由住宅改为营业用房的，行政机关应当查明事实并对被征收人的主张是否成立进行认定。经确认被征收人房屋符合“住改商”情形的，应当对房屋的营业性给予适当补偿。（2）关于“适当补偿”的标准，目前主要由地方政府具体确定。地方已经制定相应标准的，按照该标准执行即可。但在适用地方制定的相关规定时，应当查明其是否仍具有效力。未制定相应标准的，房屋价值的补偿标准可按照介于住宅与商业用房价值之间的幅度确定，但因其本质上或根源上属于住宅，通常更接近于住宅的补偿标准。就停产停业的补偿标准，因其与商业用房在经营活动上并无本质区别，可以参照商业用房的相应标准予以确定。（3）关于停产停业损失的认定，应当对实际经营情况进行查明，包括用于经营的房屋面积、营业时间、营业额、纳税额等情况。

需要注意的是，被征收人主张被征收房屋属于“住改商”情形的，因现有证据（主要为房屋登记簿）证明被征收人房屋性质为住宅，被征收人应当对其主张承担举证责任，应提供如营业执照、纳税证明等证据。在何某某诉某区政府房屋征收补偿决定申请再审案中，最高人民法院指出，关于何某某主张其一楼已经改为商业经营，被诉补偿决定按照住宅补偿不合理的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》规定，对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照的经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。经查，涉案房屋地处城中村，登记性质为住宅，何某某并未提供营业执照等证明相关部门许可其改为经营性用房的证据。被诉补偿决定按照涉案房屋的登记性质进行补偿，不违反法律规定。